Эта статья опубликована под лицензией Creative Commons и не автором статьи. Поэтому если вы найдете какие-либо неточности, вы можете исправить их, обновив статью.
Нужен ли России Свод законов?
Муромцев Геннадий Илларионович
Опубликована Янв. 1, 2011
Последнее обновление статьи Апрель 19, 2023
Эта статья опубликована под лицензией
Аннотация
Статья посвящена изучению функций свода законов и выяснению вопроса, насколько необходимо современной России такой свод . Анализируются расхождения между юристами-теоретиками в понимании термина «свод законов», изучение причин поздней кодификации законодательства в Российской империи в сравнении со странами Запада и выработка предложений. Содержится обзор и оценка сводов законов, принятых в странах Запада (Испании, Италии, Швеции, Дании) в 13 - 18 веках. Исследуются попытки кодификации законодательства, имевшие место в Российской империи, в СССР и в современной Российской Федерации. Прослеживаются и раскрываются причины неудач абсолютного большинства этих почти 300-летних попыток. Рассматриваются уязвимые стороны Свода законов Российской империи, выработанного под руководством М.М.Сперанского. Подводя итоги, автор заостряет внимание на следующих политико-правовых и психологических моментах. Первоначально, до начала 19 века, созданию Свода законов препятствовала общая слабость юридической традиции отечественного социума, отсутствие чего-либо похожего на устоявшееся понимание назначения и функций свода. Затем – в 20 веке - действие данных факторов было стимулировано отрицательным влиянием глубоких социальных потрясений, качественно усилившимися процессами политизации права, а позже и его идеологизации в тоталитарном однопартийном государстве. Партийная директива надолго встала над законом, а партия и государство - над правом. В связи с такого рода причинами стал снижаться уровень юридической мысли и юридической техники, ввиду чего каждый из проектов кодификации, выработанных в 20 и в начале 21 века, хронически отставал от практических потребностей страны и закономерно оказывался отклоненным. Сейчас, в 21 веке, положение мало изменилось. Ясной и логичной концепции законодательства в стране по-прежнему нет, что лишает создание свода законов необходимой теоретической базы. Автор прибавляет, что в эпоху информационного общества и потребность в громоздком и дорогостоящем своде законов существенно уменьшилась. Общество и государство стали больше нуждаться в налаженной системе извещения о действующем законодательстве, частями которой должны стать отраслевые классификаторы, предметно-тематические и хронологические указатели.
Ключевые слова
Свод законов, кодекс, система законодательства, систематизация законодательства, кодификация
Постановка вопроса, вынесенного в название статьи, объясняется парадоксальной ситуацией с подготовкой Свода законов Российской Федерации. Суть ее — явное несоответствие содержания нормативных правовых актов, посвященных этой проблеме, реальной ситуации. 6 февраля 1995 г., т.е. через год с небольшим после принятия Конституции Российской Федерации, был издан Указ Президента Российской Федерации № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»1. Согласно указу издание Свода законов имеет целью реализацию положений ст. 15 Конституции Российской Федерации, упорядочение законодательства, обеспечение его стабильности, укрепление конституционной законности. Решение этих задач должно было превратить Свод законов в несущую конструкцию российского законодательства, поэтому подготовка его издания становилась одним из основных направлений российской правовой политики.
О пристальном внимании к этой проблеме свидетельствует и Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации»2. В обоих указах был разработан комплекс мер по подготовке Свода законов. Основную работу было поручено вести Министерству юстиции Российской Федерации и Ілавному государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации. Функции координационного научного центра, согласно первому из упомянутых указов, были возложены на Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, которому было поручено привлекать к этой работе другие научные и учебные заведения (ИГП РАН, юридический факультет МГУ и т.д.).
Идея подготовки Свода законов получила широкую поддержку научной общественности, что проявилось в публикациях второй половины 1990-х — начала 2000 гг. о необходимости Свода законов для России и ускорении работ по его созданию3. Об этом в большинстве своем говорили ученые в выступлениях на семинарах-совещаниях, периодически проводившихся в рамках программы подготовки Свода законов4.
Однако шло время, а дело подготовки Свода законов не двигалось. Нарушались сроки, не выполнялись поручения Президента Российской Федерации. Первоначальный энтузиазм стал стихать. Президентский законопроект о Своде законов Российской Федерации, подготовленный еще в 1995 г., до сих пор не принят. То, что сегодня, через 16 лет, издание Свода так и не началось, говорит о тупиковости ситуации. Похоже, вопрос о том, нужен ли России Свод законов, не нашел однозначного ответа ни во властных структурах, ни в среде научной общественности. В настоящее время нет и публикаций по этой теме — ни в поддержку идеи Свода законов, ни против нее. Как оценивать такую ситуацию? Нужен или не нужен современной России Свод законов?
Представляется, что ответ на этот вопрос предполагает необходимость выхода за сложившиеся методологические рамки при исследовании природы Свода законов и его места в структуре законодательства. Действительно, что такое Свод законов? В самом общем виде в отечественной юридической литературе под ним понимают сведенные в одно целое и расположенные в известном порядке законы5. Вместе с тем, его понимание в отечественной юридической литературе отличает широкий разброс мнений, в том числе взаимоисключающие подходы. Такая ситуация сложилась еще в советское время, инерция которого в данном вопросе весьма значительна. В немалой степени она объясняется тем, что и в советское, и в постсоветское время об этом писали подчас одни и те же люди.
В общем и целом здесь можно выделить три группы авторов. Одни вообще не рассматривают Свод законов в качестве формы или способа систематизации законодательства, по крайней мере, при исследовании этих способов не включают его в их число6. Другая группа авторов видит в Своде законов высшую форму кодификации, кодекс кодексов7, высшую и — с точки зрения удобства пользования — наиболее совершенную форму выражения, воплощения норм права8, наиболее совершенное систематизированное собрание законодательства9. По мнению некоторых из них, оценка Свода законов как «кодекса кодексов» возможна лишь в будущем, когда (если) содержание Свода будет составлять полностью кодифицированное законодательство10. Профессор В.Н. Карташов определяет Свод законов как высший тип правосистематизирующей практики, но одновременно относит его к смешанному типу юридической систематизации, который включает инкорпорацию, консолидацию и кодификацию нормативных правовых актов, а также текущее правотворчество11. Сходную позицию занимает доцент Р.М. Романов, для которого Свод законов есть важнейшая форма систематизации законодательства страны. Свод, по его мнению, в зависимости от особенностей содержания может быть результатом как общей инкорпорации законодательства, так и общей его кодификации12. Наконец, авторы, входящие в третью группу, представляют нечто среднее между двумя крайними позициями, рассматривая Свод законов лишь как одну из разновидностей инкорпорации13 либо кодификации14.
При всем различии взглядов двух последних групп авторов общим для них является формально-догматический подход, при котором свод законов, как и прочие формы систематизации законодательства, рассматривается в качестве некой данности, в отрыве от исторических факторов, определяющих закономерности его возникновения и эволюции. При такой методологии исследования научные выводы могут оказаться неадекватными. Представляется, что ответ на вопрос о природе свода законов как формы систематизации законодательства предполагает его исследование с использованием методологии, отличной в ряде существенных аспектов от подходов, сложившихся в нашей юридической науке.
О методологических аспектах проблемы
Речь идет об исследовании свода законов как формы систематизации законодательства сквозь призму культурно-исторических факторов — внутренних и внешних, — обусловивших его возникновение и эволюцию, т.е. с позиций не только юридической техники, но прежде всего известной правовой культуры. Другой стороной такого подхода должен стать учет — также с культурно-исторических позиций — опыта составления сводов законов в других странах. Тогда само понятие «свод законов» и его роль в структуре права приобретают исторически изменчивый характер, а проблема свода — сравнительно-правовую составляющую, значимость которой существенно возрастает в свете того факта, что концепцию и технологию подготовки своего первого Свода законов Россия заимствовала извне.
Сравнительно-правовой подход предполагает в данном случае сравнение не только отечественного и зарубежного опыта составления сводов законов, но и самих отечественных сводов законов, составленных (либо предполагавшихся быть составленными) на разных стадиях отечественной истории. Ответ на вопрос, поставленный в названии статьи, должен вытекать из закономерностей исторического развития свода законов как формы систематизации законодательства. Такая парадигма исследования предполагает в данном случае возможность не останавливаться на вопросах юридико-технической характеристики российских сводов законов, достаточно подробно рассмотренных в отечественных публикациях. Составной частью данного исследования должен быть анализ этимологии самого понятия «свод» в его преломлении к законодательству. Наконец, значимость проблемы свода законов требует сравнительного исследования отечественных подходов и современного опыта создания сводов законов (либо политики, отрицающей их необходимость) в странах европейской правовой культуры.
Сравнительно-правовой подход к заявленной теме обнаруживает известное несовершенство понятийного аппарата теории права, состоящее в том, что у правовой науки нет понятий для отражения специфики той или иной формы систематизации источников права в разные эпохи истории либо в разных правовых культурах. В итоге формы систематизации права, призванные отражать специфику того или иного исторического периода либо конкретной правовой культуры, обозначаются посредством одних и тех же универсальных понятий, нивелирующих эту специфику. Такими понятиями чаще всего являются понятия «свод законов» и «кодекс» (либо «кодификация»), применяемые к любым эпохам и любым правовым культурам.
Это порождает ряд проблем методологического характера. Так, единство содержания каждого из этих понятий может сочетаться с известным, подчас значительным люфтом в точности отражения ими действительности. Сами эти понятия могут, напротив, приобретать подвижное содержание, наконец, возможно стирание граней между ними. Применение их в качестве универсальных порой ведет к игнорированию историко-культурной специфики свода или кодекса, когда такие понятия рассматриваются с позиций лишь одной правовой культуры (как правило, собственной) и одной эпохи (обычно современной). Это порождает также односторонность в их исследовании и, как следствие, придание им (при выходе за рамки такого зауженного их видения) неадекватного историко-культурного содержания15. О подвижности содержания указанных понятий пишет, в частности, бельгийский автор Ж. Вандерлинден. В фундаментальном исследовании концепции кодекса в странах Западной Европы XIII—XIX вв. он отмечает отсутствие общей ее идеи у авторов, рассматривающих проблему в историческом контексте16.
Наконец, о стирании граней между понятиями «свод законов» и «кодекс» свидетельствуют факты, когда для обозначения какого-либо памятника права порой используют и то, и другое понятия. Речь идет, например, о систематизации Юстиниана, которую М.М. Сперанский называл сводом17, тогда как в изданиях советского и постсоветского времени к ней чаще применяют понятие «кодификация»18. Свод законов Российской империи рассматривался в досоветских энциклопедических изданиях и в некоторых современных российских работах как российская разновидность кодекса19, в то время как Гражданский кодекс Наполеона академик Е.В. Гарде называл сводом законов20 и т.д.
Стирание граней между этими понятиями происходит также, когда понятие кодификации толкуется в двояком смысле — широком и узком. В первом значении акт кодификации распространяет свое действие на всю правовую сферу, во втором — лишь на отдельные отрасли права21. Кодификации первого рода обычно иллюстрируют примерами из древности или Средневековья (законы царя Хаммурапи, кодификация Юстиниана), вторую их разновидность — буржуазными кодификациями (французский Гражданский кодекс 1804 г., Германское гражданское уложение 1900 г.)22. Нетрудно заметить, что широкое определение кодификации по основным своим параметрам совпадает с понятием свода законов. Отсюда не удивителен вывод исследователей истории российского законодательства, что в России «до второй половины XVII века все крупные законодательные акты были межотраслевыми, как бы своеобразными сводами законов»23.
Понимая известную некорректность такого подхода (термин «свод законов» во второй половине XVII в. еще не был известен ни российскому законодательству, ни российской правовой науке, которой по существу еще тоже не было), мы тем не менее отдаем должное его наглядности, позволяющей ухватить суть указанных актов как своеобразных сводов законов. Такая их особенность отражала незавершенность дифференциации общества на сферы отношений, которые в будущем составили основу отраслевого деления права в континентальной Европе. Поэтому крупным законодательным, в том числе кодифицированным, актам того времени была присуща предметная неоднородность. По этой причине М.М. Сперанский считал Соборное уложение 1649 г. «более сводом законов, нежели новым законом»24. В свою очередь, профессор И.А. Исаев отмечает, что в Соборном уложении лишь намечалось деление права на отрасли25.
Вследствие предметной разнородности актов кодификации, а также крупных законодательных актов феодальной эпохи не все они назывались тогда кодексами. На это обращает внимание профессор Ж. Вандерлинден, разделивший их на имевшие и не имевшие название «кодекс»26. В это время понятия «кодекс» и «свод» были по существу синонимами, отражая идентичное содержание. Различия между ними появятся уже в буржуазную эпоху.
Напрашивается вывод, что объяснение такой ситуации лежит в этимологии понятий «свод законов» и «кодекс». Действительно, смысловые их значения пересекаются. В «Словаре живого великорусского языка» В.И. Даля понятие «кодекс» определяется в числе прочих (таких как «книга», «законник», «судебник») через понятие «свод законов»27. В свою очередь, в «Словаре русского языка» С.И. Ожегова в качестве первого из возможных значений понятия «свод законов» значится понятие «кодекс»28. Не удивительно, что определение кодификации порой дается столь широко, что вполне может быть применимо и к понятию свода законов. Например, кодификация подчас понимается как обобщение известного законодательного материала29, как более или менее систематизированные и доступно изложенные предписания законов30.
Обобщение сказанного приводит к выводу, что понятия «свод законов» и «кодекс» могут быть синонимами лишь в применении к добуржуазным кодификациям, когда их отличают предметная неоднородность и охват всей сферы правового регулирования. С развитием капитализма на европейском континенте формируются существенные различия между ними.
Зарубежный опыт составления сводов законов: историко-сравнительный аспект
Историко-сравнительный подход к проблеме свода законов предполагает исследование ее во временном аспекте. С этой точки зрения мы должны отметить два обстоятельства. Во-первых, что свод законов как форма систематизации законодательства и попытки его теоретического осмысления возникают в истории на почве добуржуазной европейской правовой культуры. Во-вторых, что свод законов не был универсальной для того времени формой систематизации законодательства. Он использовался лишь в отдельных странах (Испания, Португалия, некоторые государства Италии), тогда как в ряде европейских государств его не было (Австрия, Пруссия, Франция, Англия и т.д.).
Свод законов и законодательство типа сводов (также отличавшееся предметной неоднородностью) возникают в странах Европы намного раньше, чем в России. В Испании, например, акты типа сводов появляются уже в XIII в. В 1255 г. в Кастилии издается «Королевское уложение» («Фуэро реалъ»), в котором излагались многие институты государственного, гражданского и уголовного права, а вопросы судопроизводства регулировались на основе ранее изданных сборников законов, включая «Судебное уложение» 654 г. Еще большее значение имело составленное в 1256—1263 гг. собрание правовых норм, которое называлось «Семь партид» («Семь частей»). Каждая его часть была посвящена определенной сфере правового регулирования: церковному праву, королевской власти и деятельности органов управления, судопроизводству. Данный акт долгое время применялся не только в Испании, но и в ее колониях в Латинской Америке, а позже в возникших на их месте независимых государствах.
Испания была первой страной, которая издала Свод законов специально для своих колоний (Свод законов королевств Индий 1680 г.)31. В 1567 г. в Испании был издан огромный «Новый свод» в 9 томах, а в 1805 г. — «Новейший свод» в 12 томах32. Такие своды охватывали всю систему права страны, в которой шел процесс формирования правовых отраслей. Следует подчеркнуть, что с завершением этого процесса развитие испанского законодательства пошло по пути издания отраслевых кодексов либо самостоятельных по значению законов, регулирующих отдельные правовые институты33.
Испанские сборники законов («Фуэро реалъ», «Семь партид» и т.д.) действовали наряду с местными обычаями также в Португалии. В XV—XVII вв. в этой стране были составлены многочисленные собрания королевских ордонансов, относившихся к различным отраслям права и систематизированных по весьма несовершенным формальным правилам34. В 1755 г. Свод законов был создан в итальянском государстве Модена35.
В других странах Европы, где, как правило, сводов законов в чистом виде не было, речь шла об актах типа свода. Это, например, Датский закон Кристиана V 1683 г. и Закон Шведского государства 1734 г., распространяющийся также на Финляндию. Тот и другой на момент принятия были многопредметными. Хотя сегодня в условиях сплошной кодификации большинство их положений уже не действуют, однако оба закона по-прежнему считаются в этих странах ключевыми, поскольку современные акты рассматриваются как изменения либо дополнения их соответствующих разделов36.
Итак, в тех странах Европы, где использовались своды законов и законодательство типа сводов, историческое движение в сфере систематизации законодательства идет от свода законов, охватывающего всю сферу действия законодательства, к отраслевому кодексу. Включая нормы разных отраслей права в их еще не развитой форме, свод законов выступает историческим предшественником будущих отраслевых кодификаций. Вместе с тем, в ряде европейских стран буржуазным и предбуржуазным кодификациям не предшествовала такая форма упорядочения права, как свод законов37.
Важнейшую роль в условиях победившего капитализма играют кодификации конституционного и гражданского права, закрепляющие принцип равенства всех перед законом и единое рыночное пространство. В этом находит отражение факт системной завершенности новых буржуазных социально-политических и правовых структур38. Казалось бы, в этих условиях потребности в такой форме систематизации права, как свод законов, уже нет. Тем не менее в условиях достаточно развитого капитализма указанная форма по-прежнему используется в ряде стран для упорядочения законодательства на уровне его системы.
Опыт этих стран свидетельствует о том, что посредством свода законов обычно систематизируется федеральное законодательство в федеративных государствах. При этом повсеместно свод законов выступает не главным и не единственным средством решения этой задачи, а в качестве лишь одного из них наряду с классификаторами отраслей права, хронологическими и предметными указателями законодательства, их электронными версиями, направленными на облегчение доступа к правовой информации и пользования ею. Подчас свод законов выступает своеобразной матрицей будущих отраслевых кодификаций.
Например, Собрание союзных законов Швейцарии, призванное преодолеть партикуляризм кодификаций на уровне кантонов, включало союзное законодательство с 1848 по 1947 гг. Предметная структура собрания имела чисто утилитарную основу39. С 1 января 1953 г., т.е. с даты вступления собрания в силу, отменялись все не вошедшие в него нормативные акты. Последний, 15-й том систематического собрания, вышедший в 1957 г., содержал полный хронологический указатель всех нормативных актов Швейцарского союза за столетие и подробный алфавитнопредметный указатель к 14 ранее вышедшим томам40.
Особенность дальнейшей систематизации швейцарского права состоит в том, что новейшие нормативные акты, изменяющие и дополняющие законодательство, не включаются в собрание, а остаются за его пределами. Текущее союзное законодательство после 1947 г., как и прежде, собирается в ежегодные тома сборников законов и ордонансов. При этом с 1948 г. к ним издается систематический предметный указатель, имеющий точно такое же построение, как и систематическое собрание. Кроме того, ежегодно публикуется хронологический указатель всех действующих и опубликованных актов Швейцарского союза. Все это свидетельствует о высоком юридико-техническом уровне систематизации швейцарского законодательства41.
Своеобразная техника систематизации федерального законодательства используется в Германии. В условиях высокого уровня кодификаций здесь уже в 1949 г., т.е. сразу после образования ФРГ, был взят курс на систематизацию всего имеющегося законодательства, т.е. на создание его системы на национальном уровне. Эта система состоит из ряда элементов. Одним из них является официальный поисковый классификатор, ежегодно издающийся на основании решения Бундестага ФРГ от 6 февраля 1952 г. Под ним понимаются приложения (ч. А и В) к частям 1 и 2 Федерального вестника (Bundesgesetzblatt). В первой из них публикуются в хронологическом порядке федеральные законы и правительственные постановления, а во второй — международные соглашения ФРГ, информация о тарифах и бюджете. При этом классификатор не содержит текста нормативных правовых актов, а включает лишь их реквизиты (вид, название, дату принятия и т.д.).
Собрание федерального законодательства Германии составляет третью часть Федерального вестника. Если материал двух первых частей Федерального вестника призван отразить динамику законодательства ФРГ и ее международных соглашений, то Собрание федерального законодательства должно служить установлению действующего федерального законодательства. Его создание началось на основании Федерального закона от 10 июля 1958 г., т.е. почти через 10 лет после начала работ по систематизации федерального права. Характерно, что в отличие от Швейцарии здесь новое законодательство включается в собрание, но лишь в той части, в какой вносит изменения в уже действующие акты42.
В сравнении с только что рассмотренными собраниями законодательства Свод законов США занимает особое место в силу прежде всего культурно-исторической специфики американского права, а также той роли, которую он призван сыграть в структуризации федерального законодательства США. Культурно-историческая специфика, о которой идет речь, в данном случае связана с унаследованными США английскими правовыми традициями. Как верно отмечает профессор М. Рейнстэйн, «американское право — это общее право, если понимать его скорее как метод мышления и действия, чем как совокупность норм и институтов»43. Отличаясь в ряде существенных аспектов от английского права, оно, как и английское, также не знает отраслевого деления. В этих условиях Свод законов США стал существенным отступлением от метода мышления и действия общего права.
Прежде всего, он вносит в федеральное американское законодательство отраслевую структуру. В ее основе — 50 разделов Свода, включающих отдельные отрасли либо институты права. Характерно, что структура Свода законов строилась исходя из чисто утилитарных потребностей, а не согласно теоретической модели. Стратегический план его разработчиков состоял в том, что начатый как систематизированное собрание действующих федеральных законов на основе инкорпорации Свод законов постепенно превращался в кодифицированное издание. По мере накопления нормативного материала его разделы подвергались кодификации. При этом вопреки доктрине общего права, понимающей под кодификацией прежде всего упорядочение норм общего права44, с 1947 г. в рамках разделов Свода кодифицируется законодательство. Не удивительно, что в самих США кодификация разделов Свода законов рассматривается как «один из важнейших сдвигов в развитии формы федеральных законов»45. По данным конца 90-х гг., кодифицировано уже 33 раздела из 50. В этих условиях в юридической литературе — североамериканской и российской — утверждается мнение о Своде законов США как о своеобразной системе непрерывной кодификации американского законодательства46. Можно предположить, что с решением этой задачи на месте разделов Свода законов США появятся 50 самостоятельных кодексов, а сам Свод станет лишь исходной матрицей, по которой эта кодификация проводилась.
Что касается унитарных государств, то здесь показателен опыт Франции, где в условиях неполной кодификации законодательства и отсутствия его отраслевого учета весьма скептически относятся к созданию свода законов или иных монументальных кодификационных форм. Основные усилия направлены здесь на создание эффективной системы правовой информации. Официально утвержденного классификатора в стране нет. В основу классификации законодательства положен рубрикатор официального издания «Журналъ оффисьель». Открытая для широкой публики юридическая картотека «LEX», входящая в Национальный центр правовой информатики, содержит выходные данные и краткий анализ всех актов, опубликованных в «Журналъ оффисьель» с 1944 г., т.е. с периода Освобождения. Ежемесячно отдельным выпуском «Журналъ оффисьель» публикует хронологический и систематический указатель законов, декретов, постановлений и других юридических актов, опубликованных за месяц.
Правовые акты публикуются также в ряде других изданий47. В целом речь идет о скоординированной и эффективной политике государства в области систематизации и распространения правовой информации48.
Российский опыт составления Свода законов (досоветский период)
В нашей стране история свода законов как формы систематизации законодательства насчитывает чуть более трех столетий. Четырежды за это время предпринимались попытки составления сводов законов, из которых лишь две оказались реализованными. Без малого половину этого трехсотлетнего периода составила история создания первого российского Свода законов, а еще около века — время его действия.
В России понятие «свод законов», возникнув из потребности упорядочения законодательства, в процессе решения этой задачи претерпело известную эволюцию. При этом от введения данного понятия в оборот до его реализации прошло более 130 лет (!), что позволяет выделить три стадии этой эволюции, отражавшей попытки упорядочить российское законодательство, которые завершились созданием Свода законов Российской империи. Первая из них связана с изданием Указа Петра I от 18 февраля 1700 г., который впервые ввел в российское законодательство сам термин «свод». Указ ставил задачу «учинения свода Утюжения и всех указов после него состоявшихся»49. Судя по тому что термин «свод» напечатан в названии указа с маленькой буквы, а термин «Утюжение» — с большой, под сводом понималась некая техника (приемы, способы) объединения в одно целое Соборного уложения 1649 г. и последующих актов, изданных на момент издания указа. При этом, определяя задачу (что надо сделать), указ оставлял открытым вопрос, как, т.е. в каких формах, должно состояться это объединение актов в свод. Поиски ответа на него заняли более столетия.
Задачу создания свода законов не удалось решить ни самому Петру I, ни последующим российским императорам и императрицам в течение всего XVIII в., хотя все они, как и в свое время Петр, создавали с этой целью соответствующую комиссию. Отсутствие теоретической разработки вопроса и практического опыта систематизации придавало неоднозначность понятию «свод». Его содержание варьировалось в зависимости от понимания членами комиссий задач по его подготовке, а также способов их реализации. Весь XVIII век после царствования Петра I и начало XIX в., вплоть до подключения к данной работе ІѴІ.ІѴІ. Сперанского в 1808 г., следует считать второй стадией процесса подготовки Свода законов. Анализируя деятельность действовавших в XVIII в. кодификационных комиссий (которые нередко назывались комиссиями по составлению законов), М.М. Сперанский отмечал, что комиссия всегда «колебалась между двумя предположениями: составить уложение сводное или составить уложение исправленное. Под именем первого всегда разумели свод Законов существующих, устроенных в виде уложения, с исключением всего недействующего, но без всяких изменений в существе их. Под именем второго также разумели свод Законов существующих, устроенный в виде уложения, но притом с дополнением и исправлением... Все вообще комиссии, даже и те, кои главным предметом поставляли сочинение Уложений, занимались сводами»50.
Как видим, в России XVIII столетия понятия «свод» и «уложение» были не только парными, но и взаимозаменяемыми категориями. Кроме того, в России уже в начале XIX в. под сводом подчас понимали просто выписки из законодательства, которые являлись лишь пособием к Уложению51.
Третья, заключительная стадия процесса подготовки Свода законов связана с ключевой ролью в нем М.М. Сперанского52. «Домашние» российские факторы влияния на Свод сочетаются здесь с попытками М.М. Сперанского использовать европейский опыт систематизации законодательства. Речь идет о подготовке в 1810—1812 гг. под его руководством двух частей Гражданского уложения, отражавших сильное влияние французского Іражданского кодекса53. В условиях господства антифранцузских настроений в российском обществе того времени проект был отвергнут общественным мнением и — под его влиянием — царем, а Сперанский отправлен в девятилетнюю ссылку54. С появлением данного проекта впервые в российской истории под термином «уложение» стали понимать не синоним понятия «свод», а форму систематизации законодательства, аналогичную отраслевым кодификациям в тогдашней Франции55.
Другое направление внешнего влияния на данный процесс проявилось в том, что М.М. Сперанский по возвращении из ссылки строил работу по подготовке Свода в соответствии с концепцией (и технологией) систематизации законодательства, разработанной английским философом и юристом Ф. Бэконом. Процесс систематизации, согласно Ф. Бэкону, включал три стадии: 1) подготовку хронологического собрания законов; 2) подготовку свода законов; 3) подготовку уложения56. Здесь каждая предшествующая стадия процесса была условием и предпосылкой последующей стадии, которая, в свою очередь, предполагала более высокий уровень систематизации законодательства. Поэтому уложение рассматривалось как ее высшая форма.
В данной концепции для нас важны два момента. Во-первых, то, что Ф. Бэкон представлял английскую правовую культуру, не знавшую отраслевого деления права. Во-вторых, при жизни Ф. Бэкона (1561—1626 гг.) еще нигде на континенте Европы отраслевая структура права не успела сложиться. Не удивительно поэтому, что понятия «свод законов» и «уложение» выступают в его концепции в единственном числе, распространяясь на всю сферу законодательства. Различия между ними состоят в том, что свод законов обращен в прошлое, объединяя уже действующее законодательство, тогда как уложение предполагает внесение в него нововведений. Концепция Ф. Бэкона, так и не реализованная в Англии, оказалась вполне приемлемой к условиям тогдашней России, где отраслевая структура права была далеко не завершенной. Однако уложение, предполагавшее внесение изменений в законодательство, не устраивало российский крепостнический режим, отрицавший какие-либо нововведения. Поэтому царь Николай I, взявший работу по систематизации законодательства под свой непосредственный контроль, распорядился ограничиться лишь подготовкой свода, который бы ничего в законодательстве не менял. Таким образом, усилия многочисленных кодификационных комиссий по «подготовке свода Уложения и указов, после него состоявшихся» завершились более чем через 130 лет составлением Свода законов Российской империи. Высочайший Манифест Николая I объявил об окончании работ по его составлению 31 января 1833 г. и введении его в действие с 1 января 1835 г.
Социальная и культурная отсталость России в сравнении с европейскими странами (проявившаяся прежде всего в архаичности и запутанности законодательства, положенного в основу Свода), а также явная непоследовательность властей в вопросах юридической природы Свода и техники поддержания его в рабочем состоянии обусловили ряд его существенных отличий (как правило, негативного характера) от европейских сводов законов, предшествовавших буржуазным революциям57.
Следует отметить уникальность Свода, проявившуюся в том, что на момент принятия российского Свода нигде в Европе, вступившей в эпоху капитализма, подобная форма систематизации законодательства уже не использовалась58. В условиях феодально-крепостнической России Свод законов по сути консервировал те самые отношения, которые олицетворяли российскую отсталость59. Уникальность российского Свода законов имела также иной аспект, связанный с его юридической природой. Возникший с завершением подготовки Свода вопрос, будет ли он новым законом либо лишь формой выражения уже существующих законов, не получил с принятием Свода однозначного ответа. В итоге Свод законов мог восприниматься как в том, так и в другом качестве.
Решающую роль в этом сыграли издержки технологии при подготовке Свода, а также непоследовательность властей по вопросу о процедуре принятия первоначальной редакции Свода и его последующих изданий и продолжений. С одной стороны, Свод был принят законодательным органом — Государственным Советом, однако на его заседание вносился вопрос не обсуждения Свода, а лишь порядка введения его в действие. При этом подход Госсовета к вопросу о юридической природе Свода был явно непоследовательным. В одних случаях цель составления Свода виделась его членам в том, «чтоб не созидать новых законов, но собрать и привести в порядок старые», в других — Свод определялся одновременно и как новый закон, и только как новая форма старых законов60. Такая непоследовательность во многом объяснялась острой нехваткой в России квалифицированных юридических кадров в 20-е-ЗО-е гг. XIX в.61
Последующие издания Свода, а также продолжение работ по его составлению вообще никак не представлялись Государственному Совету. Они составлялись учреждениями, вовсе чуждыми законодательных функций62. Такой порядок, при котором законодательные акты принимались (изменялись, отменялись) органом, лишенным законодательных полномочий, получил название кодификационного63. Подобная практика лишь затуманивала вопрос о юридической природе Свода законов, который, по мнению профессора Г.Ф. Шершеневича, не может быть разрешен, поскольку «указанная сомнительность присуща Своду законов». «Этим, — заключал Г.Ф. Шершеневич, — в корне подрывается все значение громадного труда Сперанского»64.
Н.М. Коркунов рассматривал Свод как аутентическое толкование действующих законов. Такую позицию он объяснял установленным в России с 1763 г. запретом судьям толковать закон в случае его неясности или неполноты. Дела, по которым возникала такая необходимость, направлялись в Сенат, где по ним в каждом случае принимались индивидуальные решения. Регулярное переиздание Свода должно было, по мысли Н.М. Коркунова, облегчить судьям отправление правосудия65.
К особенностям Свода следует отнести его содержание и уровень юридической техники, также бывшие предметом острой критики. При всех усилиях со стороны М.М. Сперанского и возглавлявшихся им комиссий качественное составление Свода законов в тогдашних российских условиях было связано с огромными трудностями. К факторам, которые осложняли этот процесс, следует отнести прежде всего беспрецедентный временной охват законодательства (без малого два века!) при крайней его запутанности и бессистемности. Это порождало проблему полноты Свода, степени охвата им действующего законодательства. Г.Ф. Шершеневич пришел к вывод у, что «за пропуском многих действовавших законов Свод не может считаться точным выражением действующего права»66. Видимо, в этих условиях важен был сам факт создания Свода законов.
Другая сторона проблемы состоит в том, что включенные в Свод гражданско- правовые институты, заимствованные в большинстве своем из европейской литературы и законодательства, отражали буржуазные отношения собственности. В феодально-крепостнической России, не знавшей принципа юридического равенства граждан, сфера их действия существенно сужалась. В частности, законодательство, включенное в Свод, по сути не распространялось на многомиллионную массу российских крестьян67. И после освобождения их гражданские дела были подсудны волостным судам, где они рассматривались на основе обычного права. Эти же отношения были подсудны и общим судам, что вело к дуализму статуса крестьян. Кроме того, действие Свода законов не распространялось на ряд окраинных районов России, населенных народами с иной правовой культурой. Наконец, Г.Ф. Шершеневич отмечал трудность выборки из Свода законов действующих норм гражданского права, поскольку многие частноправовые нормы были соединены с нормами публичного права68.
Выделенные в Своде в особый отдел торговые законы, в отличие от французского Торгового кодекса, имели финансово-полицейский, а не цивильный характер. Из анализа помещенных в Своде гражданско-правовых норм Г.Ф. Шершеневич делал вывод, что «Свод гражданских законов не имеет никаких достоинств и массу недостатков», а дело составления Свода следует признать «совершенно неудачным и неудавшимся предприятием»69. Думается, ближе к истине он в первой части своего вывода, поскольку систематизацию архаичного и запутанного законодательства в форме свода (хотя и несовершенного) следует признать явлением положительным. Наконец, попытка выстроить огромную массу законов в соответствии с системой Свода, когда отдельные их части оказывались в разных его разделах, имела своим следствием то, что «внутренняя цельность и особенная индивидуальность отдельных законоположений, послуживших материалом для составления Свода, были совершенно сглажены и заслонены общею системой Свода»70. В этих условиях возникала проблема степени адекватности представленных в Своде законодательных текстов воле законодателя.
Неудивительно, что Свод подвергался критике за то, что включенные в него законы «расположены по неудовлетворительной системе, относящиеся к одному предмету разбросаны по разным книгам и томам, повторяются в несходных редакциях по нескольку раз»71. Действительно, гражданские законы, например, были разбросаны по всем 15 томам Свода. В Своде обнаруживается масса противоречий, постоянные и временные законы в нем перемешаны, что ведет к немалой путанице, отсутствуют общие положения, которые всюду признаны за юридические аксиомы и стоят на первом плане во всех европейских кодексах и т.д.72 Неудовлетворительность содержания Свода признавал и сам М.М. Сперанский. «Сколько объем нашего Свода обширен и полон, — писал он,— столько составные его части недостаточны и скудны»73.
Проблемным оставался также вопрос дальнейшего развития Свода. Он имел две стороны — юридико-техническую и концептуальную. Первая из них сводилась к тому, что каждые 9 лет должно было выходить новое издание Свода, включавшее принятое за этот период законодательство. Однако с 1857 г. не было уже полного издания Свода, а издавались лишь отдельные его продолжения. В итоге в середине 90-х гг. XIX в. одновременно действовало 9 изданий (1857, 1876, 1885, 1886, 1887, 1890, 1892, 1893 и 1896 гг.). В каждом томе содержались ссылки на современные ему издания других томов. В итоге для справок при применении Свода необходимо было иметь под руками другие тома, т.е. по сути обширную библиотеку. Профессор Н.М. Коркунов писал в связи с этим, что «Свод, не имевший никогда внутреннего единства содержания, утратил теперь и внешнее единство»74.
Концептуальная сторона проблемы состояла в том, что с принятием судебных уставов 1864 г. Свод законов перестал быть необходимым для судей источником аутентического толкования действующих законов. Целесообразность его дальнейшего издания оказалась под вопросом. Продолжение этого издания лишь показало несовместимость структуры Свода с пореформенным российским законодательством. Попытки включения в него новых судебных уставов (размещенных сначала по разным томам, а затем в первой части нового XVI тома) привели, по словам Н.М. Коркунова, к совершенному расшатыванию всей системы Свода, как она была выработана М.М. Сперанским: «За последнее время Свод законов представляет картину постепенного разложения — естественное следствие судебной реформы, положившей основание самостоятельному судебному толкованию законов и тем самым устранившей надобность той своеобразной форме их толкования, какая давалась Сводом законов»75. Едва ли можно спорить с такой оценкой.
Таким образом, в отличие от европейских сводов законов (и актов типа сводов эпохи Средневековья), которые с наступлением капитализма вытеснялись кодифицированным законодательством, Свод законов Российской империи с принятием судебных уставов оказался на своеобразном историческом перепутье. С одной стороны, в стране уже принимались первые кодексы (Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., судебные уставы 1864 г.), с другой стороны, еще не созрели условия для всесторонней кодификации гражданского права76, что свидетельствовало о недостаточной зрелости российского капитализма. Свод законов не всегда способствовал дальнейшему буржуазному развитию, поскольку его нормы нередко закрепляли отживающие отношения. К тому же, утратив собственную системность, он по сути перестал быть инструментом систематизации законодательства
В свете сказанного не удивительно, что Свод законов Российской империи обладал весьма низким авторитетом среди российских ученых-юристов второй половины XIX — начала XX в.77
Советские своды законов: историко-сравнительный аспект
Советский режим дважды обращался к своду законов как форме систематизации законодательства: в 1927—1930 гг. и в 1976—1985 гг. В первом случае социализм (в его марксистском понимании) еще не был построен, во втором он уже приближался к своему краху. Обе эти попытки имели одну и ту же цель — системную структуризацию советского законодательства, но они отражали разные исторические условия и имели в своей основе неодинаковые причины.
Первая из этих попыток имела место в период, который марксизм определял как переходный от капитализма к социализму. Она отражала уникальность исторических условий, в которых большевики пытались придать советскому праву системный характер. Дело в том, что теоретическая модель общества, которое они намерены были строить, вообще не предполагала наличие права. Согласно теории марксизма социализм ликвидирует частную собственность, появление которой и обусловило в истории возникновение права и государства. Как начало процесса их отмирания основоположниками марксизма рассматривался захват политической власти рабочим классом. Разумеется, отмирающее право утрачивало качество системности.
Однако реальная ситуация в советской России отражала эту теоретическую модель с точностью до наоборот: политика большевиков, направленная на ликвидацию частной собственности, имела целью и одновременное укрепление права. Это, в свою очередь, предполагало, помимо прочего, создание на новой (и, по сути, неправовой) основе его системы и структуры. Сложность последней задачи усугублялась ее теоретической неразработанностью в марксистской доктрине (в силу неактуальности для отмирающего права)78, а также отсутствием подобного опыта в истории.
Правовая политика большевиков в области систематизации права в переходный период предполагала проведение отраслевых кодификаций, завершить которые должен был Свод законов СССР. Само по себе движение от кодификаций к Своду представляется вполне логичным. Однако вызывает вопросы спешка с подготовкой Свода законов: изданный до окончания переходного периода, он неминуемо должен был устареть по его завершении. Очевидная нелогичность такого подхода наводит на мысль, что у этой спешки были свои причины. Объяснение видится в несоответствии целей и результатов первых советских кодификаций. Призванные придать советскому праву системный характер, они на деле высветили глубокую нелогичность в структуре советского права.
Роль лакмусовой бумажки сыграл первый советский (и первый в истории России) Іражданский кодекс РСФСР 1922 г. Если во всех странах мира гражданский кодекс был несущей конструкцией частного права, то в данном случае сфера его регулирования (впервые в истории!) стала публично-правовой. Казалось бы, логично: нет частной собственности — нет частного права. Но тогда зачем Гражданский кодекс? Общеизвестна записка Ленина в комиссию по его подготовке: «Мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публичноправовое, а не частное»79.
Подобная правовая политика делала советское право полностью публичным, что предполагало господство административно-правового (точнее командно- административного) метода социального регулирования80. Такая категория частного права, как интерес, заменялась государственной плановой директивой. В итоге получалась весьма нелогичная правовая структура, означавшая превращение индивида из субъекта права, наделенного свободой воли, в винтик командно- административной системы. Среди отраслей советского права явно не хватало отрасли, которая закрепляла бы сферу личной свободы индивида. Такая отрасль была тем более необходима, что следствием партийно-государственной диктатуры, именовавшейся диктатурой пролетариата, было верховенство партийной директивы над законом, политики над правом, партии над государством.
Представляется, что в этих условиях обращение к своду законов как форме систематизации советского законодательства было вынужденным шагом, отражавшим, с одной стороны, неудовлетворенность режима проведенными кодификациями в плане придания праву системного характера, с другой — его надежды решить эту проблему с помощью свода законов. Думается, что из двух составляющих свода законов — формально-юридической и содержательной — в тот период решающей оказалась первая. В самом деле, свод законов представлялся той конструкцией (матрицей, формой), сквозь призму которой советское законодательство предстало бы в системном виде. Однако на завершающей стадии работы над сводом законов его судьбу решила содержательная составляющая. В силу незавершенности переходного периода законодательство, подлежавшее включению в свод, отражало не модель будущего общества, а лишь процесс движения к ней. В этом смысле первый советский свод законов (точнее его проект) устаревал еще до своего принятия. Кстати, именно по этой причине он и был отвергнут81.
Вторая попытка создания Свода законов СССР (а также РСФСР и других союзных республик) имела место почти через полвека и была обусловлена, как представляется, обстоятельствами троякого рода. Это, прежде всего, завершение кодификаций 50-х — 60-х гг., а также издания хронологических собраний законодательства СССР и союзных республик, что могло стать основой работы над будущим сводом. Это, далее, то, что в 70-х — 80-х гг. Советский Союз все более погружался в системный кризис, выход из которого становился единственной насущной задачей. В свете кризиса отчетливо проявлялась неэффективность советского права как системного социального регулятора. Наконец, подготовке свода законов способствовала известная идеализация в научной литературе того времени его природы и возможностей как фактора системной структуризации законодательства и формирования общественного правосознания. Именно в этот период свод законов начинают определять как кодекс кодексов, как высшую форму кодификации (И.С. Самощенко, А.Ф. Шебанов), рассматривают его как средство повышения «творческой роли социалистического права в решении задач коммунистического строительства» и даже фактора, способствующего выработке норм социального поведения в коммунистическом обществе82.
В свете этих обстоятельств в своде законов видят фактор стабилизации социально-политической обстановки в стране. Вопрос о его подготовке выносится на обсуждение XXIV съезда КПСС. В резолюции съезда издание Свода законов Советского государства определялось как важная политическая задача. Во исполнение его решений были приняты два совместных постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 2 сентября 1976 г. № 716 «О подготовке и издании Свода законов СССР»83 и от 23 марта 1978 г. № 229 «Вопросы Свода законов СССР»84. Издание Свода, говорилось в первом из них, «будет способствовать дальнейшему укреплению законности, общественной дисциплины и правопорядка». (Мы сегодня знаем, чем все это «укрепление» завершилось.) Между тем к началу составления Свода отсутствовала его теоретическая модель, которая строилась бы на основе системы права или системы законодательства. В итоге структура Свода законов включала элементы той и другой систем.
Итак, задача, поставленная партийным съездом, была решена. Свод законов в 11 томах был издан. Однако его ждала несчастливая судьба. Практическая обкатка Свода законов была столь кратковременной, что по сути не позволяла судить о степени эффективности в современных условиях этой формы систематизации законодательства. Пожалуй, однозначной была лишь критика в связи с неполнотой содержания Свода законов СССР. Как полагает профессор В.Н. Карташов, это было главной причиной того, что Свод не стал документом непосредственного действия85.
Вторая половина 80-х гг. — начало перестройки и гласности — ознаменовалась коренной ломкой социально-экономических и политических отношений и кардинальным изменением законодательства. В этих условиях содержание Свода законов быстро становилось устаревшим, и скоро он перестал влиять на развитие законодательства и правоприменительную практику86. «Свод в конце концов морально обесценился... Работа оказалась выполненной почти напрасно»87. Думается, вывод вполне справедливый.
Предшествующий опыт и проблема нового российского Свода законов
В этом свете последняя, четвертая попытка подготовки свода законов, состоявшаяся уже после распада СССР в условиях нового государства — Российской Федерации, — представляется совершенно не адекватной российским условиям того времени. Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» был издан всего лишь через год с небольшим после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г., когда существовал огромный разрыв между ее положениями и нисходящим законодательством — бессистемным, противоречивым и нестабильным. Отсутствие системного подхода к проблеме свода законов обусловило невозможность выполнения задач, поставленных в указе Президента. В итоге появился второй Указ Президента Российской Федерации — от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации», которому предшествовало распоряжение Президента Российской Федерации по тому же вопросу. Однако дело не двигалось88.
В этих условиях возникает, как минимум два вопроса: чем объяснить столь поспешное принятие президентского указа № 94 от 6 февраля 1995 г. и почему его исполнение по сути застопорилось? Думается, ответ на первый вопрос требует учета ряда обстоятельств, таких как инерция советского правового мышления, проявившаяся, в частности, во взгляде на свод законов как на кодекс кодексов и высшую форму кодификации; сюда же следует включить глубокий системный кризис, который переживала Россия в 90-х гг., и попытки использовать свод законов (в духе советских традиций) как инструмент стабилизации социально-политической обстановки; наконец, сохранение в новых условиях команды, занимавшейся подготовкой Свода законов советского государства. В нее входили, прежде всего, научные сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (бывшего ВНИИСЗ), Института государства и права РАН, работники аппарата Министерства юстиции Российской Федерации — преемника Минюста СССР, накопившие в этой области известный опыт. Представляется, что в этих условиях убедить Президента Российской Федерации (который, как известно, не имел юридического образования) в необходимости свода законов было не столь уж трудным делом.
Важнейшее значение в данном контексте имело также то, что в обоих президентских указах (как и в Конституции Российской Федерации) был проигнорирован факт вступления России с распадом СССР в исторически переходный период. Между тем — и об этом свидетельствует советский опыт — в условиях переходного периода подготовка свода законов обречена на неудачу. Поэтому изначально оба указа были неадекватны культурно-исторической ситуации, сложившейся в России в 90-х гг. Этим и объясняется, что их исполнение по сути застопорилось. В данном контексте представляется вполне справедливым вывод А.К. Бондарева, что «наше законодательство еще не было готово к созданию Свода законов, следовательно, сколько бы стараний ни было приложено, цели все равно не удалось бы достичь»89.
И все-таки, нужен или не нужен современной России свод законов? А.К. Бондарев, отвечая на этот вопрос положительно, полагает, что продолжение работы над Сводом законов окажет «благотворное влияние на качество нашего законодательства». Он выступает за принятие законопроекта о создании Свода законов и самого Свода законов90. По сути с таких же позиций выступали участники «круглого стола» в Институте государства и права РАН, посвященного 175-летию со времени принятия Свода законов Российской империи91.
Мы не разделяем такого подхода. Столь грандиозные работы по систематизации законодательства, как свод законов, предполагают в качестве условия и предпосылки известный уровень юридической техники и стабильности законодательства. Между тем сегодня значительную часть российских нормативных правовых актов составляют акты о поправках в уже действующее законодательство. В условиях его нестабильности свод законов рискует превратиться в свою противоположность. В этом смысле ситуация должна «отстояться».
К тому же в России пока нет четкой концепции законодательства как в целом, так и применительно к отдельным отраслям и институтам92. Думается, что этим в немалой степени объясняется отсутствие на совещаниях-семинарах по проблемам подготовки свода конструктивных предложений со стороны ученых-юристов о его схеме и структуре, а также о характере законодательства, которое могло бы быть в него включено.
Представляется, что в современной России стратегической целью в деле упорядочения источников права должен быть не свод законов, а систематизация информации о законодательстве и достижение ее максимальной доступности для пользователей. Средством решения этой задачи может быть налаженная система информации о действующем законодательстве. Как показывает зарубежный опыт, она должна включать не только собственно законодательство, систематизированное известным образом на бумажных и электронных носителях, но также некий информационный инструментарий, включающий отраслевые классификаторы, рубрикаторы, хронологические и предметные указатели и призванный максимально облегчить пользователю поиск правовой информации. От громоздкого и дорогого свода законов эта система отличалась бы удобством, относительной простотой и дешевизной. Естественно, эффективной она сможет стать лишь при известном качественном уровне законодательства.
Что касается собственно свода законов, то не исключено его создание в будущем, когда для этого созреют условия. Однако в любом случае он не должен быть единственным и главным носителем информации о системе действующего законодательства.
Похожие статьи
Рубанов Август Афанасьевич