Эта статья опубликована под лицензией Creative Commons и не автором статьи. Поэтому если вы найдете какие-либо неточности, вы можете исправить их, обновив статью.
Охрана лесов в России и Китае: опыт сравнительно-правового исследования
Ялбулганов Александр Алибиевич
Опубликована Дек. 1, 2011
Последнее обновление статьи Май 4, 2023
Эта статья опубликована под лицензией
Аннотация
В статье рассматриваются особенности правового регулирования по охране, защите и восстановлению лесов на примере Российской Федерации и Китайской Народной Республики, а также вопросы двустороннего сотрудничества в исследуемой сфере. Показатели лесистости Китая значительно ниже среднемирового уровня и существенно уступают аналогичным показателям России и других государств. Поэтому руководство КНР прилагает большие усилия для совершенствования административного механизма и правовых основ охраны и преумножения лесных ресурсов. Результаты этой деятельности представляют интерес для российских специалистов.
Ключевые слова
Охрана и защита лесов, рациональное использование и восстановление лесов, лесное законодательство, опыт двустороннего сотрудничества
Лесохозяйственная деятельность традиционно занимает одно из главных мест в экономике многих государств. В Российской Федерации с началом активной промышленной заготовки древесины и недревесных лесных ресурсов особо актуализировалась проблема охраны и защиты лесов от интенсивной вырубки. С 90-х годов XX в. резко увеличились объемы незаконной вырубки лесов. Отдельной проблемой являются лесные пожары, болезни лесов, их загрязнение бытовыми и иными отходами. На Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (далее — ЛК РФ)1 возлагались большие надежды в части урегулирования отношений, возникающих при использовании лесов. Однако значительная часть ожиданий не оправдалась. Более того, представляется, что отдельные положения ЛК РФ не способствовали разрешению названных проблем, содержали коллизии в части регламентации управления лесами и лесоохраны. Регулярные изменения ЛК РФ свидетельствуют о стремлении законодателя исправить сложившуюся неблагоприятную ситуацию.
Лесные отношения в Российской Федерации регулируются лесным законодательством и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными актами. В состав лесного законодательства входят, помимо ЛК РФ, иные федеральные законы, регулирующие лесные отношения, а также законы субъектов Российской Федерации, принятые в соответствии с актами федерального лесного законодательства (ст. 2 ЛК РФ). Среди законов, отнесенных, наряду с ЛК РФ, к федеральному уровню правового регулирования, следует привести продолжающие действовать нормы ст. 42 Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ2, но только в части осуществления на основании лесорубочного билета, ордера и (или) лесного билета краткосрочного пользования лесным фондом и выполнения лесохозяйственных работ3. Также необходимо отметить Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации, содержащий, помимо организационных норм и переходных положений, ряд важных для лесоохраны материальных норм (и. 1 ст. 12).
Двухуровневая система лесного законодательства, предусматривающая включение, помимо федерального компонента, регионального лесного законодательства, обусловлена установленным Конституцией Российской Федерации распределением полномочий по регулированию лесных отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. К ведению Российской Федерации в этой области относятся (в силу ст. 71 Конституции Российской Федерации): регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду; федеральная государственная собственность на леса, другие природные ресурсы и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации; гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране лесных объектов.
Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности (в том числе на леса и другие природные ресурсы); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. В этой же статье Конституции установлено, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Лесное законодательство субъектов Российской Федерации формируется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и с учетом полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, установленных в ст. 82 ЛК РФ.
В ЛК РФ содержатся отсылочные нормы к актам лесного законодательства субъектов Российской Федерации: в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (ст. 29); порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации (ст. 30); в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки елей и (или) деревьев других хвойных пород для новогодних праздников гражданами, юридическими лицами на основании договоров купли-продажи лесных насаждений без предоставления лесных участков (ст. 32); порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд устанавливается законом субъекта Российской Федерации (ст. 33); порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд устанавливается законом субъекта Российской Федерации (ст. 35); правила использования лесов для ведения охотничьего хозяйства устанавливаются законом субъекта Российской Федерации (ст. 36); ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (ст. 76).
Лесное законодательство субъектов Российской Федерации не должно противоречить нормам ЛК РФ. Обычно в законодательных актах субъектов Российской Федерации содержатся нормы, определяющие предмет регулирования лесных отношений на уровне субъекта Российской Федерации.
В Китае лесные отношения регулируются Лесным кодексом Китайской Народной Республики (ЛК КНР). ЛК КНР, принятый в феврале 1979 г., стал первым систематизированным природоохранным законом в КНР. В ЛК КНР был предусмотрен приоритет быстрого количественного увеличения и качественного улучшения лесных ресурсов (ст. 1, 6 и 7 ЛК КНР). ЛК КНР 1979 г. является уникальным для своего времени законодательным актом в области охраны объектов окружающей среды, в котором определены приоритеты государственной экологической политики в сфере лесного дела. Правительство КНР поставило задачу увеличения площади, покрытой лесами, более чем вдвое — до 30% территории страны, при этом в горных районах — свыше 40%, в городах — добиться увеличения площади зеленых насаждений до 5 кв. м на человека4.
Ряд положений ЛК КНР весной 1984 г. был дополнен (к седьмой сессии Всекитайского собрания народных представителей шестого созыва) и 20 сентября 1984 г. принят во второй редакции. Между тем произошел отход от дальнейших планов по повышению лесистости в связи с невозможностью их реализации в тот период. ЛК КНР 1984 г. является одним из самых больших по объему природоохранных законов КНР. ЛК КНР 1984 г. состоит из 7 глав, включающих 42 статьи. Кроме того, к ЛК КН? 1984 г. прилагается ряд статей Уголовного кодекса КНР, содержание которых прямо связано с наказаниями за причинение ущерба лесам5.
Основные статьи гл. 1 ЛК КНР 1984 г. содержат нормы, в силу которых все виды деятельности по лесоразведению и лесопользованию подчиняются задаче улучшения экологической ситуации и сохранения природного потенциала. Объявляется принадлежность лесных ресурсов всему народу (за исключением лесов, находящихся в коллективной собственности). Все леса подразделяются на пять категорий. Кроме того, в нормах гл. 1 ЛК КНР 1984 г. устанавливается приоритетность деятельности государства в лесном деле, определяются права районных органов национальной автономии, а также обязанности лесных ведомств и граждан.
В главе 2 ЛК КНР 1984 г. регламентируются формы и методы ведения лесного хозяйства, задачи и полномочия лесных ведомств, организаций, осуществляющих ведение лесного хозяйства, а также народных правительств всех уровней в этой области. К функциям последних, в частности, отнесено разрешение споров о правах собственности на лесные массивы и правах пользования ими. Важным является положение, что изъятие лесных участков площадью свыше 2 тыс. му должно утверждаться Государственным советом КНР
В разделе ЛК КНР 1984 г. «Охрана лесов» детально регламентируются обязанности местных народных правительств и органов управления лесным хозяйством. Одной из главных обязанностей названных ведомств является осуществление профилактических и иных мероприятий по борьбе с лесными пожарами, а также по ликвидации их последствий.
Ілавы 4 и 5 ЛК КНР 1984 г. посвящены конкретным вопросам лесоразведения и лесозаготовок. Предусмотрена гибкая система организации лесопосадок, в которую под руководством народных правительств вовлекаются предприятия и учреждения, сельские и городские жители. На участках, имеющих сложный для лесоразведения рельеф (голые горные склоны, пустыни), организатором лесопосадок являются управления лесного хозяйства и другие организации, компетентные в лесном деле. На землях, являющихся коллективной собственностью, лесопосадки осуществляют коллективные хозяйственные организации. Защита и сохранение лесов как важного для жизни человека природного объекта и ресурса являются приоритетами государства в силу ЛК КНР 1984 г.
В ЛК РФ охране и защите лесов посвящено значительное количество норм. Основные из них сосредоточены в гл. 3 (ст. 5—60 ЛК РФ). Все леса на территории Российской Федерации подлежат охране от пожаров, загрязнения (в том числе радиоактивными веществами), от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов.
Охрана лесов от пожаров предполагает осуществление комплекса мероприятий по предупреждению, обнаружению, ограничению распространения и тушению пожаров в лесах. Общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в России определяются Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»6. Кроме того, установлены Правила пожарной безопасности в лесах, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 4177.
Новеллой ЛК РФ 2006 г. является понятие «вредные организмы», содержание которого раскрывается в ч. 1 ст. 54. Защита лесов от вредных организмов предполагает планирование и проведение профилактических мероприятий по защите лесов от вредителей и болезней, осуществление санитарно-оздоровительных, истребительных мероприятий в очагах вредителей и болезней леса, мероприятий по защите лесной продукции, в том числе заготовленной древесины и лесоматериалов, специальных экспедиционных лесопатологических обследований, мониторинга. Защита лесов предполагает осуществление надзора за развитием вредителей, болезней леса и повреждением лесов, питомников, постоянных лесосеменных участков и плантаций, инспектирования санитарного состояния лесов, а также контроля за исполнением нормативных требований лесозащиты при лесопользовании.
Единый порядок, а также условия организации защиты лесов от вредных организмов, негативных воздействий на леса и санитарные требования к использованию лесов установлены Правилами санитарной безопасности в лесах, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2007 г. № 4148.
В целях обеспечения санитарной безопасности в лесах осуществляются:
- лесозащитное районирование;
- авиационные и наземные работы по локализации и ликвидации очагов вредных организмов;
- санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия);
- лесопатологические обследования и лесопатологический мониторинг;
- установление санитарных требований к использованию лесов (ст. 55 ЛК РФ).
Понятие «лесопатологический мониторинг» раскрывается в ч. 1 ст. 56 ЛК РФ. Порядок организации и осуществления лесопатологического мониторинга устанавливается Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 9 июля 2007 г. № 174 «Об утверждении порядка организации и осуществления лесопатологического мониторинга»9.
В целях охраны и защиты лесов осуществляются авиационные работы, порядок организации и выполнения которых установлен Правилами организации и осуществления авиационных работ по защите лесов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2007 г. № 38510, и Инструкцией по авиационной охране лесов, утвержденной приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 22 сентября 1997 г. № 12211.
Кроме того, в ЛК РФ установлено, что леса подлежат охране от загрязнения радиоактивными веществами. Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17 апреля 2007 г. № 101 утверждены Особенности охраны лесов, разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов12. К числу мер по охране лесов относится также охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения деревьев, кустарников, лиан, иных лесных растений.
ЛК КНР содержит значительный перечень государственных мероприятий по лесосбережению, обязательных к исполнению. Ведомства, оформляющие разрешения на рубку, должны обладать полной информацией о коэффициентах годового прироста и не выдавать разрешений на рубку лесных массивов в масштабах, превышающих годовой прирост. Небольшие хозяйственные вырубки в бамбуковых рощах не требуют разрешения, но должны осуществляться в строгом соответствии с утвержденными инструкциями.
Охрана лесов и осуществление лесопосадок в КН? признаются задачами всего народа. Народные правительства всех уровней должны непосредственно участвовать в общегосударственных мероприятиях по лесопосадкам. Организации и граждане, добившиеся значительных результатов в научных исследованиях в сфере охраны лесов, поощряются народными правительствами.
Министерство лесного хозяйства Государственного совета КНР организует и контролирует лесохозяйственную деятельность на территории всей страны. Лесохозяйственные органы народных правительств уездного и вышестоящего уровней организуют и контролируют лесохозяйственную деятельность в пределах административно подчиненной им территории. Администрации сельских поселений вправе осуществлять контроль за лесохозяйственной деятельностью на своей территории.
Народные правительства всех уровней обязаны разрабатывать долгосрочные или перспективные планы выращивания лесов и при этом обращать особое внимание на решение проблемы увеличения коэффициента годового прироста. Лесохозяйственные органы и заинтересованные инстанции, равно как и граждане, должны фиксировать все виды причинения ущерба лесным ресурсам (добыча камня, песка и гравия в лесах, заготовка хвороста и выпас скота в молодых лесах).
Новеллой не только законодательства об охране лесов, но и всего природоохранного законодательства страны является установление требования к Министерству лесного хозяйства КНР, народным правительствам провинций, автономных районов, городов центрального подчинения и всем заинтересованным инстанциям выявлять естественные лесные массивы с ненарушенной или малоизмененной биологической структурой и принимать все необходимые организационные и иные меры для их сохранения (помимо организации заповедников).
Важной особенностью политики защиты лесных ресурсов и всей государственной экологической политики КНР является широкое применение специальных достаточно дорогостоящих лесовосстановительных программ, осуществляемых под строгим контролем государства. Государственная политика широкомасштабных лесопосадок проводилась нарастающими темпами. С 1978 г. в КНР реализуется 10 лесоводческих программ, в том числе по формированию защитных лесов на подвергающихся эрозии территориях в северных областях страны, продуктивнозащитных лесов в верхнем и среднем течении р. Янцзы, береговых лесов в приморских районах Восточного Китая, восстановительных горных лесов. В массовом порядке создаются лесные полосы для защиты полей почти на 1 млн га, удалось вырастить фруктовые сады13.
Китай активным образом включился в Программу ООН по посадке на планете 7 млрд деревьев и уже в 2009 г. по этой программе было высажено 2,6 млрд растений. Это означает, что КНР практически самостоятельно реализует Программу ООН. Об этом заявил начальник Главного лесного управления Цзя Чжибан и добавил, что китайское правительство и народ со всей серьезностью отнеслись к ответственной задаче обеспечения глобальной безопасности климата14. В начале октября 2010 г. представитель Государственного комитета по делам развития и реформ Сунь Цуйхуа на проходящих в рамках ООН международных переговорах по изменению климата подчеркнул, что в Китае осуществлены искусственные лесопосадки общей площадью 62 млн га. По этому показателю страна лидирует в мире15.
Также большое внимание в КНР уделяется развитию местного лесоохранного законодательства. Принято значительное число провинциальных и региональных нормативных актов, регулирующих сферу охраны лесных ресурсов. К важнейшим относятся Положение об охране лесов в автономном районе Тибет, Положение о контроле и охране лесных и сельскохозяйственных ресурсов в черте г. Пекина, Положение о контроле за лесами в провинции Цзилинь, Практические правила охраны лесов в провинции Гуандун.
Таким образом, можно сделать вывод, что лесоохранное законодательство КНР и сопутствующий ему комплекс административных мер по защите лесных ресурсов достигли высокого уровня развития, в значительной степени отвечающего сложным потребностям современной рыночной экономики. Этот процесс совпадает с интересами Российской Федерации, поскольку, например, леса по обе стороны реки Амур являются единым природным массивом. Развитие сотрудничества в сфере охраны и защиты лесов является безусловной необходимостью. В этой области отношений двух государств имеются как достижения, так сложные проблемы.
В качестве заметного достижения необходимо отметить договоренность об усилении взаимодействия по предотвращению лесных пожаров на восточном участке общей границы, состоявшуюся 12 июля 2011 года в г. Харбин на Втором китайско-российском совещании по совместной охране пограничных лесов от пожаров. Заместитель начальника Государственного штаба по предупреждению лесных пожаров КНР Ду Юншэн отметил, что китайское и российское ведомства по охране лесов от пожаров создают механизм ежегодных встреч. Так, каждый год до наступления пожароопасного сезона приграничным районам и станциям связи по предотвращению лесных пожаров надлежит проводить регулярные совещания, а в случае внезапных лесных пожаров, серьезно угрожающих другой стороне, — созывать чрезвычайные встречи. Обе стороны должны своевременно информировать друг друга о лесных пожарах, зафиксированных в приграничных районах. Если одна сторона планирует использовать открытый огонь в приграничных районах, то ей следует заранее сообщить об этом другой стороне16.
Говоря о значительных успехах Китая в сфере охраны и восстановления лесов, массового рукотворного лесонасаждения, необходимо иметь в виду и обратную сторону этого процесса — искусственные лесонасаждения, в отличие от природных, а тем более девственных исконных лесов, обладают низким биологическим защитным потенциалом. Это особенно характерно для Центрального и Восточного Китая, где исконные леса были почти полностью уничтожены уже много сотен лет назад. Этот негативный факт подтвердил Ли Юнькунь, директор Департамента по лесонасаждениям Министерства лесного хозяйства, на Всекитайской конференции по вопросам лесного хозяйства в конце ноября 2007 г.17
Ли Юнькунь подчеркнул, что всего в Китае насчитывается 175 млн га лесов, из них 53,26 млн га быстрорастущих искусственных лесов. К сожалению, наибольшая часть этих лесов была высажена не под руководством специалистов лесного хозяйства. Поэтому такие леса подвержены не только болезням и поражению вредителями, но и пожарам. Кроме того, они характеризуются низким биологическим разнообразием. Уровень управления этими лесами не соответствует современным требованиям. По утверждению Ли Юнькуня, некачественные, зачастую ущербные леса составляют 20% всего лесного клина страны. Еще более резко выступил один из руководителей Пекинского лесного университета У Бин, заявивший, что если практика некомпетентных лесопосадок будет продолжаться, то Китай вместо положительного эффекта получит значительные убытки. Примером этого являются события в Іуанси-Чжуанском автономном округе на юге Китая, где в 2010 г. гусеницы, расплодившиеся в небольшом массиве искусственных насаждений, уничтожили ценнейшие сосновые леса на большой территории18. Такого рода вредители представляют угрозу не только лесам КНР, но и сопредельных стран, в том числе и Российской Федерации. В 2008 г. на территорию российского Дальнего Востока был завезен опаснейший вредитель — китайский шелкопряд. Насекомые быстро распространились в лесах Приморья, Якутии, Сибири и Поволжья. Эти насекомые опасны не только для ценных пород деревьев, но и для здоровья человека. По словам специалистов, шелкопряд выделяет аллергены, которые могут вызвать поражения глаз, кожи и дыхательных путей19. Кроме того, в Россию из Китая попали и быстро распространились на значительной территории личинки черного соснового усача, приносящего большой ущерб хвойным породам деревьев20.
Для исправления ситуации в КНР были приняты радикальные меры по созданию эффективной системы постоянного экологического наблюдения за состоянием лесов. В результате сформирована сетевая система мониторинга состояния лесных экосистем, охватывающая всю территорию страны. Об этом было заявлено на научном симпозиуме, посвященном проблемам лесных экосистем, прошедшем 18—24 марта 2011 г. на острове Хайнань. Согласно представленным на симпозиуме данным к настоящему времени вступили в строй 52 станции мониторинга состояния лесных экосистем, еще 16 находятся на стадии строительства. Объектами мониторинга являются все типы лесной растительности, представленные в разных регионах страны. Стоимость каждого из этих проектов — не менее 10 млн юаней (1 долл. США примерно равен около 6,56 юаня); материально-техническое оснащение и кадровое комплектование всех станций находится на высоком уровне21.
Имеются существенные основания полагать, что развитие такой мониторинговой сети позволит получать объективную информацию о действительных размерах лесных территорий в КНР, исключив из них быстро созданные леса, которые фактически являются только некачественными древесными насаждениями.
Таким образом, лесоохранная политика КНР представляет собой сложное и неоднозначное явление. Допускавшиеся в течение длительного периода ошибки в деле охраны лесов привели к заметному истощению этого жизненно важного вида природных богатств. В то же время руководство страны и местные власти прилагали значительные усилия для мобилизации населения, административных механизмов, средств и ресурсов для решения лесоохранных и лесовосстановительных задач.
КНР обладает значительным опытом восстановления лесов. Начало этим мероприятиям было положено после того, как неконтролируемые интенсивные вырубки лесов привели к резкому сокращению здоровых лесов.
Российская Федерация в ближайшие годы может также столкнуться с проблемой резкого сокращения лесных площадей, если не модернизирует лесное хозяйство, применив более совершенные способы управления лесами и обеспечив их рациональное использование. В первое десятилетие XXI века несовершенство правового регулирования лесопользования стало одной из причин увеличения объема незаконных вырубок леса. Кроме того, отсутствовали стимулы для развития промышленности с целью глубокой переработки древесины, что приводило к высокой доле экспорта необработанных лесоматериалов. Так, в 2005 г. с января по ноябрь было экспортировано 44 072,3 тыс. кв. м необработанных лесоматериалов и 8 198,0 тыс. т обработанных лесоматериалов в стоимостном выражении 2 620,1 млн долл, и 1735,3 млн долл, соответственно.
Российская Федерация является лесной державой, богатой лесными ресурсами. Начало развитию российского лесного законодательства было положено еще в «Русской правде» Ярослава Мудрого. В дальнейшем законодательство также развивалось в природоохранном направлении. В Российской Федерации накоплен большой опыт по рациональному использованию лесов, их охране и защите. Интенсивно развивается и лесное законодательство, однако именно в последние годы особенно актуализировалась проблема защиты лесов от пожаров, незаконной вырубки. Представляется, что главный вывод, следующий из анализа опыта КНР в данной сфере, — необходимость прекращения необоснованных вырубок девственных лесов, а также лесов ценных пород. Это важно для предотвращения сокращения лесных территорий страны. На данном этапе необходима активизация деятельности по пресечению нелегальных рубок и иных нарушений лесного законодательства.
В целях обеспечения эффективности охраны и защиты лесов, прилегающих к государственной границе, правительствами Российской Федерации и КНР было принято несколько соглашений: Соглашение о совместной охране лесов от пожаров; Соглашение о сотрудничестве в совместном освоении лесных ресурсов; Московское совместное заявление глав государств Российской Федерации и Китайской Народной Республики. В межправительственных соглашениях предусматривается проведение работ по охране лесов от пожаров в районах, прилегающих к российско-китайской государственной границе; обмен опытом в сфере пожарной охраны лесов и оказания взаимопомощи в деле профилактики лесных пожаров, сокращения ущерба от них, обмен информацией об изменениях законодательства Российской Федерации и КНР об использовании, охране и воспроизводстве лесных ресурсов.
Полагаем, что такое сотрудничество позволит обмениваться опытом по охране, защите и восстановлению лесов, в том числе с учетом тесных экономических и торговых связей двух государств.