Проблема признания международных региональных организаций со стороны Организации Объединенных Наций (далее — ООН) представляется одной из наиболее актуальных в системе современного международного права с момента подписания в Сан-Франциско Устава ООН в 1945 г. вплоть до настоящего времени. Отсутствие в Уставе ООН какого бы то ни было упоминания о надгосударственных образованиях на протяжении более 60 лет затрудняет вертикальное взаимодействие между региональным и универсальным уровнями. Закрепление за ООН возможности де-юре признавать международные региональные организации было бы серьезным успехом в области реформирования системы ООН.

17 марта 1945 г. в Каире собрался Всеобщий арабский конгресс, по результатам работы которого спустя пять дней был подписан Устав Лиги арабских государств (далее — ЛАГ), старейшей международной региональной организации из всех, существующих по сей день. Устав вступил в силу 11 мая 1945 г., после того как был ратифицирован семью государствами, его подписавшими: Трансиорданией, Ираком, Сирией, Египтом, Ливаном, Саудовской Аравией и Йеменом.

По своей структуре, используемым понятиям и фразеологическим оборотам, а также по сжатости Устав ЛАГ напоминал Статут Лиги Наций. Устав, как и Статут,
состоял из трех основных блоков: цели и принципы, членство и взаимодействие между членами, институциональная структура. В обоих случаях использовалось даже одинаковое название «лига».

В 1950 г. странами-членами ЛАГ было подписано Совместное соглашение в области обороны и экономики. Целесообразность этого документа состояла в необходимости привести Устав ЛАГ в соответствие с положениями Устава ООН в сфере обеспечения коллективной безопасности, как того требует ст. 51. Таким образом, удалось достичь соединения основополагающих вопросов, зафиксированных в Уставе ЛАГ, с вопросами безопасности, обозначенными в соглашении.

Практически сразу после создания, в июне 1945 г., ЛАГ столкнулась с проблемой своего признания в качестве международной региональной организации. Тогда Совет ЛАГ собрался на свое первое внеочередное заседание для рассмотрения «сирийского вопроса»¹Сирия инициировала внеочередное заседание Совета ЛАГ ввиду военного вторжения французских войск на ее территорию и территорию Ливана.. Однако факт непризнания ЛАГ со стороны других государств затруднял создание арабских миротворческих сил на территории Сирии и Ливана.

12 июня 1946 г. на 7-й сессии 4-го заседания Совета ЛАГ в Каире Генеральный секретарь ЛАГ Абдель Рахман Аззам заявил, что он «информировал все страны мира о создании ЛАГ и от каждого государства, включая Советский Союз, получил уведомление о получении»²Arab League, M.S.M.L.C., 7st Meeting, Session 4. 12.06.1946. Р. 91.. Некоторые государства, в частности США, сразу же признали ЛАГ как международную региональную организацию.

Характерно, что Соединенное Королевство, выступавшее в недавнем прошлом инициатором арабского единства, объявило о своем признании Лиги одним из последних. Наибольший вопрос у Британии вызывал статус Генерального секретаря ЛАГ, который, по ее мнению, не мог взаимодействовать с представителями неарабских государств без специальной резолюции Совета ЛАГ. В ответ на это министр иностранных дел Сирии Джамиль Мардам на той же сессии Совета ЛАГ предложила наделить Генерального секретаря ЛАГ необходимыми полномочиями по взаимодействию с зарубежными государствами и выслать копию данной резолюции в Лондон³Ibid. Р. 92.. Предложение Сирии было поддержано единогласно, о чем Соединенное Королевство было незамедлительно проинформировано. Ответ с признанием ЛАГ со стороны Великобритании спустя некоторое время поступил в египетское внешнеполитическое ведомство с копиями министрам иностранных дел других арабских государств и Абдель Рахману Аззаму.

Однако еще более актуальным вопросом, вставшим на повестку дня Лиги с момента ее создания, было определение природы взаимоотношений ЛАГ с создаваемой в Сан-Франциско Организацией Объединенных Наций. Так, участники конференции в Думбартон-Оксе, внимательно следившие за созданием ЛАГ, рекомендовали установление прочных связей между создаваемой универсальной организацией и региональными организациями, в частности в сфере уставных функций.

Статья 3 Устава ЛАГ предвосхищает ее взаимодействие с будущими международными акторами в «целях обеспечения безопасности и мира и регулирования экономических и социальных вопросов». Ввиду этого представители Лиги на конференции в Сан-Франциско в июне 1945 г. пытались определить практическую форму признания ЛАГ в качестве международной региональной организации. Арабская делегация передала секретариату конференции копию Устава ЛАГ как официальный документ для ознакомления. Арабы работали в тесном сотрудничестве с представителями государств Латинской Америки для одновременного признания Организации американских государств и Лиги арабских государств. Однако на конференции в Сан-Франциско ни те, ни другие не получили официального признания в качестве международных региональных организаций. Устав ООН не включал в себя даже критериев, дающих возможность установить факт подобного признания в будущем.

ЛАГ — наблюдатель на Генеральной Ассамблее ООН

Ситуация сдвинулась с мертвой точки в 1947 г, когда в Рио-де-Жанейро был подписан Межамериканский договор о взаимной помощи (известный как Пакт Рио), представляющий собой соглашение о взаимной обороне. После этого представитель Организации американских государств (далее — ОАГ) получил приглашение присутствовать на заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН в качестве наблюдателя. Де-факто это означало признание ОАГ со стороны ООН и послужило неписаным ориентиром для других международных региональных организаций, в том числе и ЛАГ.

Сразу после подписания Совместного соглашения в области обороны и экономики (арабского аналога Пакта Рио) 1 апреля 1950 г. Совет ЛАГ собрался на свое 12-е заседание. По результатам этого заседания Совет ЛАГ рекомендовал своим членам потребовать от Генерального секретаря ООН поставить на повестку дня ближайшей сессии Генеральной Ассамбле и ООН вопрос о статусе ЛАГ как международной региональной организации⁴Arab League Council Resolution. № 290. 01.04.1950.. В соответствии с решением Совета ЛАГ сирийская делегация в июне 1950 г. направила в Секретариат ООН предложение о включении в повестку дня вопроса о постоянном приглашении Лиги на заседания Генеральной Ассамблеи ООН. После его обсуждения в Шестом (правовом) комитете этот вопрос был поставлен на голосование. В пользу принятия сирийской поправки проголосовало 42 государства, 7 воздержались (страны советского блока, а также Боливия и Гватемала), Израиль выступил против. Таким образом, вопрос о присвоении ЛАГ статуса наблюдателя был направлен на рассмотрение в Генеральную Ассамблею ООН.

Арабские представители аргументировали свою позицию тем, что хотя в Уставе ООН и нет четких требований по данному вопросу, однако деятельность государств в рамках международных региональных организациях должна соответствовать Уставу ООН. В своем выступлении на Генеральной Ассамблее представители арабских стран также напомнили о необходимости установления тесного взаимодействия между ЛАГ и ООН, прописанной в Уставе ЛАГ⁵Yearbook of the UN. 1950. NY: UN, 1951. P. 873.1 ноября 1950 г. Генеральный секретарь ЛАГ Абдель Рахман Аззам в своем письме, адресованном Генеральному секретарю ООН Трюгве Ли, выразил надежду на сотрудничество между двумя международными организациями, особенно в областях экономики, культуры и социальной сфере. Абдель Рахман Аззам также проинформировал Генерального секретаря ООН о тесном сотрудничестве между ЛАГ с одной стороны и Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), Продовольственной и сельскохозяйственной организацией (ФАО), Экономическим и социальным советом (ЭКОСОС) с другой.

Генеральная Ассамблея ООН на 299-м пленарном заседании 1 ноября 1950 г. единогласно (за исключением Израиля) предложила «Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций пригласить Генерального секретаря Лиги арабских государств в качестве наблюдателя на сессиях Генеральной Ассамблеи»⁶Резолюция ГА ООН A/RES/477 (V). 01.11.1950.. Приглашение было получено Генеральным секретарем и принято Советом ЛАГ 13 октября 1951 г. Приглашение автоматически распространялось на все последующие сессии Генеральной Ассамблеи ООН. В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 447/Ѵ ЛАГ получила возможность открывать свои информационные центры и бюро при ООН в Нью-Йорке и Женеве.

Однако этот «шаг вежливости»⁷Mohammed Fathalla el-Khatib. The States of the League of Arab States in the International Community. N.Y., 1958. P. 6. со стороны ООН означал признание ЛАГ лишь де-факто. Своего признания в качестве международной региональной организации со стороны ООН де-юре ЛАГ так и не получила. По данному вопросу переговоры между секретариатами обеих организаций продолжаются и по сей день. Параллельно ЛАГ вела переговоры со специализированными учреждениями ООН, результатом которых стало признание ЛАГ в качестве международной региональной организации со стороны Международной организации труда (МОТ), ЮНЕСКО, ВОЗ и ФАО.

Меморандум о намерениях

В сентябре 1951 г. ЛАГ получила первое официальное письмо из ООН: уведомление о получении резолюции Совета ЛАГ по вопросу англо-египетских разногласий. Этот документ носил чисто формальный характер, но он положил начало официальному документообороту между двумя организациями. Справедливости ради стоит отметить, что работа по налаживанию каналов обмена документацией и информацией была начата лишь спустя 9 лет (в 1960 г.). До этого в распоряжении ООН находились лишь два документа, предоставленные ЛАГ: Устав ЛАГ и Соглашение между ЛАГ и МОТ.

В декабре 1960 г. взаимодействие между двумя организациями получило свое развитие. Генеральный секретарь ООН направил своему визави в ЛАГ Меморандум о намерениях по дальнейшему сотрудничеству между секретариатами ООН и ЛАГ. Данный документ состоял из четырех частей:

• совместные консультации;


• совместная деятельность в области культуры и социального развития;


• обмен документами и информацией;


• представительство и посредничество.

Меморандум также рекомендовал сторонам назначить соответствующих представителей для обеспечения координационных функций между двумя организациями.

Меморандум был принят к рассмотрению Советом ЛАГ, после чего 12 августа 1961 г. Генеральный секретарь ЛАГ Абдель Халек Хассуна направил эмиру Кувейта Абдалле ас-Салему ас-Сабаху официальное письмо относительно деятельности Сил безопасности Лиги на территории Кувейта. После получения согласия от эмира по предложенным Хассуной определениям 13 сентября 1961 г. в Секретариат ООН была направлена вербальная нота Генерального секретаря ЛАГ с приложенными копиями писем, которыми он обменялся 12 августа 1961 г. с правителем государства Кувейт. Данная нота была направлена «согласно пунктам 7 и 8 Меморандума, отправленного на имя Генерального секретаря ЛАГ от 21 декабря 1960 г. и содержащего принципы, о которых договорились Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций и Генеральный секретарь Лиги арабских государств и которые относятся к средствам связи между Лигой арабских государств Организацией Объединенных Наций»⁸Документ ООН S/5007. 30.11.1961..

В соответствии со ст. 54 Устава ООН, гласящей, что «Совет Безопасности ООН должен быть полностью информирован о действиях предпринятых или намечаемых в силу региональных соглашений или региональными органами, для поддержания международного мира и безопасности», полученная вербальная нота с приложенными к ней письмами, которыми обменялись в Кувейте Генеральный Секретарь ЛАГ и эмир Кувейта, были направлены в Совет Безопасности ООН.

Инициатива принятия меморандума о намерениях со стороны ООН еще раз подтвердила де-факто признание ЛАГ. В свою очередь, направление вербальной ноты с приложенными к ней письмами со стороны ЛАГ также подтвердили серьезность намерения этой международной региональной организации действовать в тесном сотрудничестве с ООН.

Однако официальное признание ЛАГ со стороны ООН не представлялось возможным. В Уставе ООН не было ни одного положения о каких бы то ни было способах и формах признания региональных организаций. Основная проблема заключалась в том, что ООН является международной организацией независимых суверенных государств, и ее членами не могут быть объединения государств, в частности такие, как ЛАГ. Признание ЛАГ со стороны ООН в соответствии с Уставом ООН должно было бы повлечь в той или иной форме членство ЛАГ в структуре ООН, что противоречит Уставу ООН.

Еще во время Второй мировой войны существовала идея, заключающаяся в создании трехуровневой системы международного представительства. В соответствии с данной концепцией в ООН могли быть представлены только международные региональные организации, которые в свою очередь состояли бы из независимых государств. При успешном воплощении в жизнь данной точки зрения официальное признание ЛАГ со стороны ООН не заставило бы себя долго ждать. Однако на конференции в Сан-Франциско изложенная идея была отвергнута, ввиду чего членство в ООН ограничено отдельными суверенными государствами.

Таким образом, признание ЛАГ де-юре с последующим ее членством в ООН породило бы целый ряд серьезных международно-правовых вопросов. В частности, не ведет ли это к двойному членству государств, входящих в состав ЛАГ и в ООН? Соответственно, могут ли государства одновременно состоять членами в
двух организациях? Или они должны выйти из состава одной из них? Должна ли ЛАГ в случае своего членства в ООН представлять интересы арабских государств коллективно?

Все эти вопросы не позволяли ООН признать де-юре ЛАГ, однако это нисколько не отразилось на укреплении сотрудничества между организациями. ЛАГ приступила к выработке стратегии укрепления взаимоотношений с ООН. Суть ее состояла в «развитии «единого арабского фронта» и проявлении всевозможной активности во всех основных органах ООН, а также ее специализированных учреждениях»⁹Robert W. Macdonald. The League of Arab States. Princeton, 1965. P. 250..

Инструкции Политического департамента ЛАГ

В декабре 1946 г. Политический департамент ЛАГ (в соответствии со ст. 2 Устава ЛАГ главный орган, ответственный за определение политической программы ЛАГ) рекомендовал основным органам ЛАГ действовать в тесном сотрудничестве с ООН. Данное решение было поддержано четырьмя другими департаментами ЛАГ: социальным, экономическим, культурным и палестинским.

На основании рекомендации пяти департаментов Совет ЛАГ принял специальные инструкции для постоянных представительств государств-членов ЛАГ при ООН, а также в зарубежных странах. Суть этих инструкций сводилась к шести основным принципам деятельности внешнеполитических ведомств арабских государств в целях обеспечения более тесного взаимодействия между ЛАГ и ООН.

1. Арабские дипломатические миссии за пределами арабского мира должны приложить максимум усилий для того, чтобы добиться поддержки со стороны министерств иностранных дел зарубежных государств-членов ООН, особенно в странах Азии, Африки и Латинской Америки.


2. Арабским государствам, представленным в ООН, рекомендовалось вносить в повестку дня основных органов ООН, а также ее специализированных учреждений вопросы, актуальные для ЛАГ (об арабских беженцах, независимости стран Северной Африки, статусе Омана и т.д.).


3. Арабским государствам, представленным в ООН, рекомендовалось вносить в повестку дня основных органов ООН, а также ее специализированных учреждений вопросы, косвенно касающиеся интересов ЛАГ (о предоставлении независимости Индонезии).


4. Арабские государства-члены ООН призывались к номинированию в органах, комитетах и комиссиях ООН.


5. Арабские государства-члены ООН призывались к максимально возможному представительству в Секретариате ООН.


6. Арабским государствам-членам ООН рекомендовалось проявлять максимально возможную активность при сотрудничестве со странами Латинской Америки и Афро-Азиатского блока в ходе работы Генеральной Ассамблеи ООН.

В свою очередь ЛАГ, получив с 1950 г. возможность присутствовать на заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН в качестве наблюдателя, стала играть роль «парламентского кнута Арабской лиги»¹⁰Ibid. Р. 252.. Хотя представитель ЛАГ и не имел право голоса, зато он имел возможность следить за тем, как воплощаются в жизнь инструкции Политического департамента либо решения Совета ЛАГ. Это становилось особенно актуальным ввиду личного присутствия Генерального секретаря ЛАГ на части сессий каждой Генеральной Ассамблеи ООН. В результате подобной политики члены ЛАГ на первых 13 сессиях Генеральной Ассамблеи ООН демонстрировали высокий уровень внутренней сплоченности при поименном голосовании, равный 90,2%^{11Thomas Hovet. Bloc Politics in the UN. Cambridge, 1960. Р. 62.}.

Хотя бы один арабский представитель в Генеральной Ассамблее ООН или Совете Безопасности ООН всегда выступал в качестве временного выразителя интересов всех арабских стран. В октябре 1953 г. председатель Генеральной Ассамблеи ООН, ливанец Шарль Малик, открыл дебаты 8-й сессии обсуждением Тунисского вопроса. Когда после безуспешной арабской жалобы на израильские военные действия на иорданской границе в октябре 1953 г. Израиль запросил ООН организовать прямые двухсторонние переговоры с Иорданией, Генеральный секретарь ООН Даг Хаммаршельд выслал приглашение иорданскому королю Хуссейну I. Иорданский король направил это приглашение в ЛАГ. После рассмотрения данного вопроса в январе 1954 г. в Каире Совет ЛАГ принял рекомендацию Политического департамента ЛАГ отклонить приглашение Генерального секретаря ООН и отказаться от участия в двухсторонних переговорах с Израилем. В итоге иорданская сторона приняла рекомендацию Политического департамента ЛАГ.

В 1957 г. Сирия поставила Алжирский вопрос перед 11-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН. В январе 1958 г. Саудовская Аравия потребовала от Совета Безопасности ООН принять во внимание тяжелую ситуацию в Алжире. В том же 1958 г. тунисская делегация выступила по ситуации в Алжире на 12-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН.

Данные примеры наглядно показывают сплоченность и высокий уровень согласованности и активности арабских делегаций в ООН в соответствии с инструкциями Политического департамента ЛАГ.

Что касается взаимодействия ЛАГ со странами Афро-Азиатского блока, то фактически оно началось с поддержки ЛАГ независимости Индонезии в 1946 г. Сотрудничество между ними строилось по принципу quid pro quo. Это давало возможность выступать в Генеральной Ассамблее ООН единым Афро-Азиатским блоком, в котором ЛАГ являлась субблоком. В 1954 г. Советом ЛАГ была принята резолюция, которая призывала к более тесному взаимодействию между арабскими странами и странами Афро-Азиатского блока и усилению их совместного влияния в ООН, а также к росту политического, экономического и культурного сотрудничества¹²Arab League Council Resolution. 21.01.1953. № 605.. Аналогичную политику проводила ЛАГ в отношении стран Латинской Америки.

Большое внимание уделялось членству арабских государств в основных органах ООН. Представители государств-членов ЛАГ присутствовали не только в Генеральной Ассамблее и ЭКОСОСе, но и номинировали своих юристов в Международный суд, а также регулярно избирались в состав Совета Безопасности (по выделенной для Ближнего Востока квоте). Как правило, решения о том, какая арабская страна будет номинировать своего представителя на тот или иной пост в ООН, принимались в рамках ЛАГ (хотя и не всегда единогласным голосованием). Так, Совет ЛАГ предложил кандидатуру министра иностранных дел Судана Мухаммеда Махгуба на пост председателя 8-й Генеральной Ассамблеи ООН. Однако при голосовании большинство голосов (45 к 31) было отдано представителю Ливана Шарлю Малику.

Еще более пристальное внимание уделялось проблеме увеличения арабского персонала в Секретариате ООН. В этом вопросе ЛАГ ссылалась на ст. 101/3 Устава ООН, которая гласила, что при приеме на службу «должное внимание следует уделять важности подбора персонала на возможно более широкой географической основе».

Однако вопрос справедливого географического представительства в Секретариате ООН не всегда реализовывался на практике, в первую очередь ввиду невозможности подбора хорошо обученного персонала во многих странах. В связи с этим, основываясь на рекомендациях Политического департамента, Совет ЛАГ 1 апреля 1950 г. принял резолюцию № 286, в которой, ссылаясь на то, что каждая страна имеет одинаковые возможности представительства в Секретариате ООН, Совет рекомендовал государствам, не собирающимся воспользоваться этим правом, передавать его в пользу другого арабского государства¹³Arab League Council Resolution. 01.04.1950. № 286..

Однако это не разрешало проблемы перенасыщенности Секретариата ООН. Дважды собираясь на свои заседания в 1951 г. и 1952 г., Совет ЛАГ принял резолюции № 383 от 10 октября 1951 г. и № 428 от 14 сентября 1952 г., в которых рекомендовал своим членам вынести данный вопрос на рассмотрение Пятого (административного) комитета Генеральной Ассамблеи ООН. В 1955 г. Политический департамент ЛАГ, рассмотрев ситуацию с представительством в Секретариате ООН, счел ее неадекватной, уделив при этом особое внимание постам заместителей Генерального секретаря ООН¹⁴Arab League Council Resolution. 01.10.1955. № 1018..

Настойчивость и упорство, проявленное по данному вопросу со стороны ЛАГ, дали свои результаты и привели к увеличению арабского представительства в Секретариате ООН. Немаловажную роль сыграло и увеличение числа арабских государств-членов ООН. С1960 по 1963 г. число арабских служащих в Секретариате ООН выросло вдвое (с 39 до 66). При этом если в 1960 г. половину из них составляли египтяне, то в 1963 г. доля египтян упала до одной трети. В июне 1963 г. удалось добиться еще одной дипломатической победы — директор Национального института планирования Объединенной Арабской Республики (ОАР) был назначен Комиссаром ООН по промышленному развитию. Он стал первым представителем арабского мира, занявшим пост заместителя Генерального секретаря ООН.

Вопрос об официальном признании ЛАГ со стороны ООН остается открытым до сих пор. Важность региональных механизмов по обеспечению мира и безопасности подчеркивал в 1992 г. и первый арабский Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали в своем обращении к Совету Безопасности ООН¹⁵Документ ООН S/PV.3056. 31.01.1992.. Однако за более чем 60-летнюю историю существования ЛАГ и ООН так и не были найдены правовые механизмы подобного признания. Сотрудничество между двумя организациями строится исключительно на добровольной основе и поддерживается благодаря традиционно теплым взаимоотношениям между генеральными секретарями ООН и ЛАГ, сложившимся еще со времен Дата Хаммаршельда и Абдель Халека Хассуны.

Нынешний Генеральный секретарь ЛАГ Амр Мусса (в прошлом — глава постоянного представительства ЛАГ при ООН в Нью-Йорке) также уделяет особое внимание взаимоотношениям между обеими организациями. На протяжении последних 10 лет своей работы в ЛАГ его основной тезис сводился к тому, чтобы все вопросы, стоящие на повестке дня в арабском мире, решались исключительно арабскими странами под патронажем ООН. В г. Амр Мусса вместе с Кофи Аннаном по окончании саммита ЛАГ в Каире (Египет) осудили вторжение США в Ирак без санкции Совета Безопасности ООН. На Иерусалимском саммите ЛАГ в Сирте (Ливия) в 2010 г. Генеральный секретарь ЛАГ предложил заменить «ближневосточный квартет» посредников единственным посредником — Организацией Объединенных Наций. В свою очередь следует отметить и тот факт, что одной из первых официальных встреч Пан Іи Муна в качестве Генерального секретаря ООН стала встреча с Амр Муссой в штаб-квартире Лиги в Каире.

Свою последовательность в вопросе взаимодействия с ООН ЛАГ продемонстрировала и в начале 2011 г. по отношению к событиям в Ливии. После начала боевых действий со стороны войск Муамара Каддафи министры иностранных дел ЛАГ собрались в Каире для обсуждения сложившейся ситуации и обозначения путей дальнейшего реагирования. По результатам встречи членство Ливии в ЛАГ было приостановлено, а война между правительственными войсками и повстанцами была объявлена «внутриарабским делом», вмешиваться в которое имеет право лишь ООН¹⁶Против открытия над Ливией бесполетной зоны проголосовали Алжир, Мавритания, Сирия и Судан..

Будучи одним из инициаторов принятия Советом Безопасности резолюции № 1973 об открытии бесполетной зоны над Ливией, ЛАГ продемонстрировала возможность быстрого и слаженного взаимодействия между двумя организациями, несмотря на свое непризнание де-юре со стороны ООН. Это, в свою очередь, дало возможность проведения миротворческой операции силами международной коалиции в рамках международного права, чего не было в начале 2000-х годов при вторжении в Ирак.