Давно поднялись желания подвергнуть реформе исполнительную полицию в России. Один проект сменялся другим, но различные предположения все остаются до сих пор в области проектов. Нужна ли эта реформа, и если нужна, то на каких новых основах желательно было бы ее увидеть?

Реформа должна охватить всю организацию уездной полиции, так как города, имеющие отдельную от уезда полицию (столицы, губернские города, 18 уездных и 5 безуездных городов) стали получать, по примеру Петербурга, новый строй своих органов исполнительной полиции. Не касаясь здесь потому вопроса об устройстве городской полиции, хотя еще, по нашему мнению, отстоящей далеко от совершенства, думаем посмотреть только на требования, которые могут быть предъявлены реформаторским проектам относительно уездной полиции.

В чем заключается существо её нынешней организации, в чем проявились те её недостатки, которые требуют реформы? Весьма многие признают уездную полицию недостаточною, неудовлетворяющею её призванию, весьма многие требуют её реформы, во очень немногие могут разъяснить, в чем именно заключаются её недостатки, и что именно может поправить реформа. 

Организация нашей уездной полиции, как известно, идет еще от времен Императрицы Екатерины II. Временные правила 1862 г., много изменившая эту организацию в частностях, не коснулись её существа. На исполнительной полиции России лежит потому печать XVIII ст.; опа построилась на тех воззрениях, которые делают полицию совершенно неспособною для отправления её функции — быть исполнительною. При отсутствии в ХИШ ст. самодеятельности общины, при весьма слабом развитии союзного строя, целая масса распоряжений по делам полицейским в обширном смысле, которые могут быть только уделом специальных органов общины или союзов, возлагались, за неимением таковых, на органов исполнительной полиции. Правительства XVIII ст., как правительства государств полицейских, сознавших необходимость для счастия граждан обеспечить целую массу условий безопасности и благосостояния, думали создать их собственными средствами, собственными мероприятиями доставить счастие народу, и единственные органы, которыми они располагали, были органы исполнительной полиции. Не умея создать надлежащим образом суда, законодательства XVIII ст. возлагали главнейшая судебные функции на исполнительную полицию. На нее же возлагались и заботы о школах, о народном продовольствии, о призрении бедных, о взыскании податных сборов и т. д.¹ (Ср. И. Андреевского, Полицейское право, т. I, изд. 2-е. С.-Пб. 1874, § 36) По мере того, как стала просыпаться в западной Европе забитая полицейскими правительствами самодеятельность земства и общин, по мере того, как стал вырастать союзный строй, стали возникать общинные , и союзные учреждения специально для того или другого дела безопасности - и благосостояния. С появлением таких новых органов, новых общинных и земских учреждений, от обязанностей исполнительной полиции стали отсекаться искусственно на нее возложенные и ей вовсе не свойственные заботы и распоряжения относительно целой массы вопросов безопасности и благосостояния. Наше время приходит к тому новому, исторически развившемуся положению, -что надобно идти все к большему и большему улучшению условий безопасности и благосостояния, и сообразно с таким улучшением освобождать органы исполнительной полиции от сторонних поручений, все еще на полицию возлагавших»). По мере освобождений полиции от таких сторонних для лея обязанностей, выясняется и для законодательства и для административной практики настоящая функция исполнительной полиции.

При Императрице Екатерине II принялись за устройство уездной полиции одновременно с реформою городского строя и созданием дворянской корпорации. Не видя в деятельности городских общин никаких мероприятий для обеспечения условии безопасности и благосостояния, не имея помощи в союзном (свободном, общественном) строе, законодательница, не желая отстать от современных правительств западной Европы в доставлении народу счастия, открыла (по учреждению губерний 7 ноября 1775 г.) Приказы общественного призрения, на которые возложила целую массу забот, вовсе неисполнимых. Все же остальное поручено было устроенной по учреждению о губерниях уездной полиции, существо и значение которой, одинаково с городскою, было разъяснено затем в уставе благочиния 8 апреля 1782 г. Не найдя возможным, или, вернее сказать, для того времени уместным, совершенно отделить судебные дела от полицейских, Императрица Екатерина II сделала уездное полицейское управление, Нижний земский суд, в то же время установлением судебным. Этому установлению, как коллегии, составленной под председательством исправника или капитана, избираемого дворянством чрез три года и из двух или трех заседателей, из коих один или два избираются дворянством на три года, а один сельский берется из заседателей нижней расправы, вверены были, кроме дел судебных, и все дела исполнительной полиции, под главным начальством губернского правления. Под делами исполнительной полиции разумели: охранение благочиния, добронравия и порядка, наблюдение за исполнением предписанного в законе и приведение в исполнение решений высших присутственных мест² (в главах XII и XVIII учреждения о губерниях, имеющих значение инструкций для земского суда и Исправника, подробно некоторым позднейшее законодательство все делало подбавки. Ср. требнее обязанности полиции па основании устава благочиния в соч. II. Андреевского, Полпц. Право, I, § 23, стр.) . Устроивая уездную полицию на этих началах, законодательница^очевидно вела расчет: во первых, на созданную ею корпорацию дворянства, некоторым позднейшее законодательство все делало подбавки. Ср. требнее обязанности полиции па основании устава благочиния в соч. II. Андреевского, Полпц. Право, I, § 23, стр. 94 и сл. которое в лице избираемых им капитан-исправника и заседателей нижнего земского суда и назначаемых впоследствии (с 1837 г.) из его же среды становых приставов, получало возможность взять в свои руки все обширное дело исполнительной полиции в уезде; во вторых, неменьший расчет законодательница возлагала на созданную ею губернскую администрацию в лице губернатора., председательствующего в губернском правлении и могущего получать указания и направления от наместника губернии, генерал-губернатора. Но тот и другой расчет оказались напрасными. Только что созданные уездные дворянская корпорации отнеслись довольно равнодушно к делу отданной в их руки исполнительной полиции. Может быть, несколько неопределенное отношение, в какое по учреждению о губерниях был поставлен исправник к губернатору, еще более политическая неподготовленность дворянства к выполнению той функции, которая обеспечивается прежде всего уважением к закону, чего не признавали для себя обязательным наиболее образованные и влиятельные дворяне ХИШ ст., проживавшие в губернии, а еще более целый ряд новых выборных должностей, более почетных, сравнительно с должностей уездного исправника, были причинами того, что на полицейская должности дворянство не избирало своих лучших и влиятельных членов. Напротив, должности и капитан- исправника и заседателей земского суда и особенно впоследствии становых приставов сделались не только неприглядными и непочетными, но умаляли почет тех, которые соглашались попробовать в этой области свои дворянские силы. Точно также и поставленные, по учреждению, губернаторы с их руководителями, генерал-губернаторами, не были в состоянии направить вновь устроенную уездную полицию удовлетворительным образом. Недолгая, правда, административная практика генерал- губернаторов и губернаторов, поставленных в деле полицейского строя самостоятельно, без внушений со стороны центрального какого-либо ведомства (так как такого еще не было), а только под надзором Сената, показала полнейшую неподготовленность этих администраторов: создался формализм, бесплодная переписка и бесцеремонное отношение к правам невлиятельных, несильных людей, т. е. большинства. Уже при Императоре Александре I, вскоре после восстановления Екатерининского учреждения губерний (отмененного при Павле I) и поставленного в подчинение губернскому уездного полицейского управления, начались толки о его несостоятельности и необходимости реформы. Открытое Императором Александром I, между министерствами, министерство полиции, недолго впрочем просуществовавшее (до 1819 г.), доказывало несостоятельность полицейской организации как в городах, так и уездах, доказав впрочем вполне, неудачею своих мероприятий, собственную неподготовленность и к руководству в административной полицейской практике и к составлению сколько нибудь удачных планов реформы. Оно обратилось, между прочим, и к приему, который несколько раз после того практиковался министерством внутренних дел: потребовать циркулярно от губернаторов соображений, какие недостатки замечаются в организации полиции, и на каких началах возможно провести её реформу. Таких мнений, весьма любопытных, свидетельствующих о степени политического образования наших губернских администраторов, много было представляемо на запросы министерства внутренних дел. Значительная часть их отпечатана в составленном министерством сборнике, „Материалы, собранные для Высочайшие учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений — отдел полицейский, Онб. 1870, 8 частей“.

Министерство полиции, не отыскав возможности своими предписаниями, как установления центрального, руководить управлением губернским вообще л полицейским в особенности, скоро стало помышлять о полной реформе губернского управления.

В 1816 г. был составлен проект о введении наместнического управления, не по учреждению о губерниях 1775 г., а по новому плану. Но этот проект, благодаря возражениям гр. Гурьева, не прошел³ (Поищите в материалах, отдел административ. в. I, отд. I, С«б. 1870, стр. 1 —60). Он не прошел в измененном виде и в 1821 г., но тем не менее по особому Высочайшему повелению бывшему министру полиции генерал-адъютанту Балашову разрешено было в 1819 г. попробовать осуществить это наместническое учреждение в Рязанской губернии и затем в четырех губерниях, приписанных к Рязанскому генерал- губернаторству. Хотя эта проба Рязанского генерал-губернаторства, продолжавшаяся (систематически) с начала 1823 г. кончины императора Александра I, была весьма кратковременна п не имела последствий, так как все это повелено было прекратить, по генерал-губернатор Балашов успел показать новые порядки и относительно полиции. Именно, заведя новое учреждение под именем Губернского Совета, он вверил начальством над всеми полициями в губернии, как городскими, так и уездными, начальнику губернской полиции, который сделан и членом губернского совета. Этот новый орган заседал и в общем присутствии губернского правления, которое было разделено на две экспедиции: распорядительную и исполнительную или полицейскую. Последнею и управлял этот начальник губернской полиции, па таком же основании, как в столицах .наведывал управою благочиния обер- нолициймейстер. Но начальнику губернской полиции но было предоставлено давать полицейским органам предписаний; ему поручалась только часть инспекторская, т. е. надзор и наблюдение, исполняют ли все полицейская управления надлежащим образом их обязанности. Донося Императору об осуществлении своих планов, генерал-адъютант Балашов представлял и свою исповедь о том, как оп понимает полицейский строй и обязанности полиции. Именно полагая, что для приведения всех частей государственного управления в действие нужны силы государственные, для действования вне государства— войско, и для действования внутри — полиция, он думает, что возле монарха должны находиться, как орудия его власти, начальник главного штаба военного и начальник штаба полицейского, или генерал-полицеймейстер; генерал-губернаторы должны быть беспрерывными инспекторами всех частой управления и вместе с тем главными начальниками полиции. Рассуждая об организации самых органов исполнительной полиции, генерал Балашов высказал следующее: „Первое обстоятельство, которое всякому заметно, которое привлекает внимание каждого, которое обращает на себя часто укоризну, и нередко самый ропот в жителях, есть худое состояние наших полиций, или неправильное действие полицейских чиновников. Устройство, напротив, доброй полиции в государстве нашем едва ли не первый предмет правительства составлять должно, доколе законы оного не пришли еще в пряную свою силу. Для приведения в надлежащий вид чиновников, полицию составляющих, необходимо: трактористы их установить в приличном избытке, ибо должность сама собою труда большего требует и притом и людей богатых в оной мы не встречаем; надлежит чиновникам сим оказывать более уважения, нежели введено у пас в обыкновение, дать им уставы и правила к исполнению их должностей; надлежит поощрять их наградами при успешном исполнении ими своих обязанностей, и тогда уже взыскивать без упущения при их неисправности; а при проступках наказывать с соразмерной вине строгостей, — выговором, арестом, удалением от должности, отставкою, отрешением; отдавать же к суду единственно за преступления, важность в себе заключающая, и за проступки унизительные, дабы ввести в них дух благородства и чести. Нынешнее разделение полиции земской оканчивается заседателем. Необходимо, кажется, придать им некоторую полицейскую команду, впрочем весьма небольшую, так, например, в каждом уезде учредить по 6 пеших жандармов и по 6 пеших рядовых из батальона при 1 унтер-офицере. Жандармов определить по 1 в четыре участка, на которые разделить уезд, остальные по перемену неисправных или заболевших, унтер-офицера 6 рядовых на посылки и употребление к содействию отправления должности капитан-исправника. Канитан-исправника, кажется, можно оставить по прежнему, а заседателям выгоднее бы отправлять должность следственных приставов, и быть земской полиции, а не земскому суду.“⁴ (Доклад г. Балашова императору Александру I, пом. в Материалах, ibid. стр. 117—145.)  предположения удостоились Высочайшего утверждения⁵ (См. ibid., стр. 146—149.), то генерал-адъютантом Балашовым предложены были основания для применения и ко всем другим губерниям устава губернского управления, введенного в действие в Рязани с 9 декабря 1824 г.⁶ (Этот устав, ibid., 162 — 165.)  Затем им было предложено вот па каких основаниях устроить земскую полицию. Во-первых, земский суд переименовать в земскую полицию, которую должны составить: начальник земской полиции, комиссары дворянские и сельские (по одному на 10 тысяч душ) и следственные пристава (по одному на каждые 20 тыс. душ); при управлении определенное число конной и пешей жандармской команды, за тем сотские и десятские. „Таким образом“, уповал реформатор, „беспрерывная цепь полицейского управления, начинаясь от хозяина последнего крестьянского двора, достигает даже чертогов Императорских и до самого кабинета государева (№ 32).⁷ (Ibid., 178—180.)  При том были составлены и подробные инструкции начальнику полиции, его помощнику, сотским и десятским и даже хозяину каждого двора предложены были подробные инструкции и наставления.⁸ (Помещ. ibid., стр. 182 — 212.)  На этих началах губернския полиции были открыты не только в образцовой Рязанской губернии, но с 1825 г. и в губерниях Тульской, Орловской, Тамбовской и Воронежской. Проба, начатая генерал-адъютантом Балашовым, была прекращена весьма скоро после кончины императора Александра I. Вследствие рассмотрения в 1827 г. особым комитетом (6 дек. 1826 г.) при участии гр. Сперанского, всех реформ генерал-адъютанта Балашова, состоялось Высочайшее повеление (8 июня 1827) об уничтожении всех заведенных им порядков. Этот комитет затем подвергал рассмотрению различные проекты как устройства губернского управления вообще, так и полицейского в особенности, между прочим и проект графа Сперанского⁹ (Эти проекты см. тамъ же, §§ 2 и 3.). Но все проекты разбивались при встрече с двумя препятствиями, считавшимися тогда непреодолимыми: крепостным правом и неумением выделить от полиции функций судебных. Последствием таких долгих работ явились составленные в министерстве внутренних дел (гр. Блудова): Общий Наказ гражданским губернаторам, положения о порядке производства дел в губернском правлении, положение о земской полиции и наказ чинам и служителям земской полиции; все эти положения, по рассмотрении их в Государственном Совете, были Высочайше утверждены в 1837 г. 3-го июня. Это новое положение о земской полиции, действующее и до сих пор, с тени изменениями, которые введены в 1862 г., не заключало в своем существе ничего нового, сравнительно с учреждением императрицы Екатерины И, но попортило это учреждение возложением на небольшой состав земской полиции громадной массы обязанностей, к выполнению которых у них не было ни средств, ни подготовки. Именно, положением 1837 г. управление всеми делами уездной полиции, от которых, как и прежде, не нашли возможным отделить множества трудных судебных функций, сохранено было за коллегиальным установлением, сохранившим и Екатерининское название Земского Суда. Под председательством избираемого дворянством земского исправника, земский суд составлял в уездном городе постоянное присутствие из старшего заседателя, избираемого дворянством, и двух сельских заседателей. Последним предоставлялось впрочем право голоса только при суждении дел, касавшихся казенных поселян. Кроме этих членов, постоянно участвовавших в присутствии, остальные заседатели земского суда имели, каждый в своем непосредственном ведении, один из участков или станов уезда, назывались становыми приставами, и сохраняли все права членов земского суда, когда в нем присутствовали. Возможность деятельности земских судов и становых приставов надеялись обеспечить поставлением в селениях десятских и сотских, а в больших местечках пятисотских и тысячских. Заключая в себе выгодную сторону, ту же, что и в Екатерининском учреждении, именно небольшой полицейский персонал, не вызывавший больших расходов для государства, это положение 1837 г. заключало в себе другую сторону, делавшую осуществление планов законодателя невозможным в действительности. Именно, это масса тех невыполнимых обязанностей, которые были возложены на полицию, старательно сгруппированы в положении, и в этом виде потом перенесены и в свод законов (во 2 томе), где покоятся и до сих пор не рискуя, да и не имея возможности, осуществиться в действительности.¹⁰ (Ср. И. Аидреевскаго Полиц. права; I, 195 — 196.)   Руковожиенио земской полиции со стороны губернского правления п губернатора, вверенное им этим положением, мало принесло пользы, так как создавшаяся у наших губернских органов административная практика оказалась очень невыгодною: создала формализм и обилие бесплодной переписки.

Временные правила 25 декабря 1862 г. провели следующие изменения в этом положении 1837, изменения, более или менее важные, однако не коснувшаяся его существа. Во первых, уничтожено вредившее успехам полицейской деятельности формальное разграничение пределов ведомства городской и уездной полиции', городская и земская полиция соединены в одну общую уездную полицию, ведомству которой вверен весь уезд с уездными и безмездными городами, посадами, местечками и селениями. Ч Во вторых, изменен и состав полицейского управления: вместо прежнего земского исправника и заседателя, избиравшихся от дворянства, назначен уездный исправник с помощником, определяемые губернатором; прежний земский суд заменен общим присутствием уездного полицейского управления, состоящим под председательством исправника, из его помощника и заседателей от дворян и сельских обывателей. Уездное полицейское управление действует в уезде чрез становых приставов, по числу станов уезда. Нижние полицейские чины сохранены прежние: сотские и десятские, в губерниях северо-западного края тысячские и пятисотские.

Эти правила 1802 г. были объявлены временными, имевшими поправить строй уездной полиции до совершения полной реформы полицейского управления, планами которой занято теперь министерство внутренних дел.  

Но до рассмотрения начал, на которых может построиться такая реформа, заметим, что существенные элементы надлежащей реформы уже проведены, хотя и сторонним путем. Именно во первых, изданное 8 июня 1860 г. учреждение судебных следователей провело новый существеннейший элемент реформы для полиции: полиция отстранена от производства уголовных следствий и её функция ограничена производством дознания. Это положение подтвердилось и пополнилось судебными уставами 20 ноября 1864 г., которыми вполне снята с полиции несвойственная ей судебная функция и её роль ограничена оказанием содействия судебным установлениям на точном в основании судебных уставов. Таким образом поправлена та существенная ошибка, которая лежала на учреждении полиции

Ив ведомства уездной полиции исключены только губернские города и некоторые значительные уездные города и местечки, в которых образовано отдельное городское полицейское управление. Таковы: города, подведомственные гр идоначаль- ствам Одесском у, Таганрогскому и Керчьенивадьскону, 18 уездных городов Балта, Бердичев, Бердянск, Волхов, Бобруйск, Брест-Литовск, Вольск, Дипабиргь, Елец, Кременчуг, Козлов, Моршаеск,Мценск, Нежин, Гостов па Дову, Рыбинск, Сызрань, Феодосия п 5 бгзуездных городов— Бахчисарай (Тавр, губ.), Дубовка (Сар.), Карасу-базарь (Тавр.), Сергиевский посад (Моск.) и Радзиви-иов (Вол.).
со времени императрицы Екатерины II, и не давала возможности полиции войти в её надлежащий, существенные функции. Правда, что демаркационная линия, проведенная судебными уставами для ограничения деятельности полиции, может быть, иногда неточно сознается, и точки прикосновения этих двух органов, судебных и полицейских, увлекают иногда последних за пределы необходимого, но это уже вопрос практики судебной и полицейской, которая обязана направить деятельность своих органов совершенно согласно с судебными уставами. Реформа существенная совершена: полиция освобождена от бремени, ее давившего, — отправления суда и производства уголовных следствий. Во вторых, великая реформа нынешнего царствования, освобождение крепостных, заключает в себе опять и существенный элемент реформы полиции. Освобождение крепостных, пробудив к жизни сельскую общину, вызвав её самодеятельность, произвело могучий переворот в нашем социальном строе, непосредственно касающийся и полиции. До этой реформы по необходимости возлагалась на полицию обязанность отправлять такие функции, которые с успехом может отправить только сама община. И действительно, с устройством на новых началах волостей, положение 19 февраля 1861 г. возложило на волостных старшин п сельских старост целую массу обязанностей, которые до тех пор лежали исключительно па одной земской полиции. Правда, что все эти обязанности они должны исполнять, вместо земской полиции, если ее в тот момент в местности не случится, и под надзором станового пристава, но это не составляет существа дела: в волостных старшинах и сельских старостах государство видит общинных органов исполнительной полиции, ничего государственному казначейству но стоящих, лучше всяких других органов понимающих обычное право и при разумном к ним отношении земской полиции, долженствующих умерить любовь к излишней и превышающей силы волостных правлений переписке, могущих создать свою самобытную и обеспечивающую успех порядка и тишины полицейскую практику. Недавно еще и при самых неблагоприятных условиях земского полицейского строя действуют эти новые полицейские органы, волостные старшины и сельские старосты, но по некоторым областям полицейских вопросов, непосредственно их касающимся, они превзошли все ожидания. Именно, в деле выполнения новой воинской повинности, отправления конской повинности и собрания ополчения, — делах, но преимуществу трудных для исполнительных органов; они повсюду отправили эти дела с замечательным искусством. Если, может быть, и следует признать несколько преувеличенным мнение, что но всем 'этим делам исполнительные операции совершились гораздо успешнее в уездах, чем в городах, где сравнительно значительный персонал настоящих полицейских органов выказал и более суеты и менее порядка, чем в уездах (наибольший % не явившихся во время, не отысканных полициею ратников приходится на города), то нельзя не признать несомненным, что при более простых и своевременных распоряжениях губернской администрации и уездной полиции волостные старшины и сельские старосты с полным успехом могут отправлять возложенные на них по закону важнейшая обязанности органов исполнительной полиции. В третьих, введение земских учреждений внесло в свою очередь важный элемент реформы исполнительной полиции. Та масса дел, важнейших по обеспечению условий безопасности и благосостояния, которые, до введения земских учреждений, совершенно поэтически возлагались на уездную полицию, не имевшую не только средств для их выполнения, но и возможности понять существо и значение этих важнейших вопросов административного прав.«, отправляется теперь множеством совершенно новых сил земских деятелей. Правда, что и на обязанности уездной полиции по-прежнему как бы остаются эти дела, так как не сведено, от каких дел прямо полиция должна быть отстранена, по это — недосмотр формальный, существует обеспечено. Нельзя конечно при этом не заметить, что деятели новых, земских учреждений нелегко отказываются от старых воззрений, с которыми возросли в старых порядках. Встречая затруднения в выполнении тех или других своих распоряжений, не умея провести точных земских мероприятий, многие земские собрания, по старой, излюбленной привычке, взывают к исполнительной полиции, представляя петиции правительству о понуждении полиции исполнить предложенную меру. Явление неновое: если трудно или невозможно исполнить, то па кого же и возложить, кроме исполнительной полиции х). Но такие явления, всего чаще при этом не должно однако терять из виду, что земские учреждения, лишенные по закону всякой принудительной власти (т. е., всякой власти) и через это поставленные в совершенно фальшивое положение в нашем госуповторяющияся относительно области взыскания земских недоимок, объясняются недостаточно развившеюся административною практикою земства. В таких вопросах нужна новая самостоятельная работа, а не взывание к правительственной администрации. Недоимки, как правительственные, так и земские, составляют обширный, мало тронутый вопрос нашей неудачной финансовой системы. В этой трудной области всего м^пее удобно допускать распоряжения исполнительной полиции. Если исполнительная полиция требует еще существенной реформы, то именно по отношению к этой области: полицию необходимо совершенно освободить от распоряжений по взысканию недоимок; здесь требуется совершенно иная организация финансового дела. Некоторые земские собрания и пришли уже к таким заключениям, и чем точнее земство обдумает иные собственные для того средства, тем скорее может наступить и последняя существенная реформа для исполнительной полиции: снятие с неё бремени не относящихся до пея распоряжений по взысканию недоимок.

Таким образом, три существеннейшие элемента давно желавшейся реформы уездной полиции уже имеются, пришли к ней па помощь реформами других областей государственной деятельности. Если таким же путем придет и реформа финансовой области и освободит полицию от борьбы с недоимками х), то все существенные элементы полицейской реформы будут на лицо.

Между тем, вслед за временными правилами 1862 г., поднимались проекты о новой и полнейшей реформе уездного государственном строе, вынуждены обращаться к полиции с просьбами всякий раз, когда нужно принудить к исполнению земских постановлений и распоряжению (например, по взысканию земских сборов). В этом не виноваты земские деятели, а виновато только положение о земских учреждениях, которое не ввело их в общий порядок государственных властей, а поставило их подле (о-бок) этого порядка (т. е., подле иерархии бюрократических или казенных властей), подобно каким-то получастным учрежденным учреждениям или обществам. (См. об этом Б. Безобразова, Самоуправление и земские учреждения.) Для этого необходимо, чтоб земским учреждениям была дарована власть, которой они не имеют нп по отношению ко взысканию недоимок, ни к чему другому. Необходимо, чтобы земские учреждения вошли в общий состав государственного управления и через это сделались вполне государственными учреждениями, а не пол у государственны ми, полуобществепными (или получастными, каковы они теперь). Тогда вся местная администрация сосредоточится в земских учреждениях и полиция, и сколько нужно для всякой администрации, будет им подчинена (конечно в пределах деятельности земства). Финансовая реформа тут не при чем полицейского строя. Главные основания, представлявшаяся гудронаторами, собранные в том же сборнике материалов х), для реформы уездной полиции, строились на доказательствах недостаточной силы становых приставов. Потому предполагалось каждому становому приставу придать штатного помощника или письмоводителя с правами государственной службы; 2) увеличить количество станов в уезде; 3) изменить положение сотских и десятских — не делать их выборными от народа, а назначаемыми от уездной полиции с жалованьем (сотским от 60—100 р., десятским от 30—60 р.); 4) устроить в уездах коннополицейскую стражу, в виде команд полицейских объездчиков. В составлявшихся на этих основаниях проектах издержки по содержанию полиции возрастали до громадной суммы — 7 миллионов рублей).

Не говоря о финансовой стороне таких проектов, может быть и послужившей главною причиною того, что эти проекты не прошли в законодательном порядке, нельзя не заметить: во первых, что в них является неточное обобщение самого материала, собранного комиссиею. Недостаточность силы уездного полицейского персонала проявилась только в некоторых местах, так сказать по исключению, а не составляет общего явления. Во вторых, во всех мотивах, предложенных реформаторами, не видно никакой оценки тех новых общественных явлений, которые уже пересоздали полицию: деятельность волостей и земских собраний. В третьих, не видно, ни в представлениях губернаторов, ни в оценке этих представлений ком- мйссиею, никаких стремлений к разъяснению нового отношения, которое должно возникнуть со стороны губернаторов и уездной полиции к совершенно иному складу всей полицейской деятельности в уезде вследствие создавшейся полицейской деятельности общин и земства. Отсюда может открыться причина нестойкости и несистематичности в проведении какой-либо реформы. И действительно, все направилось, как выше показано, к освобождению уездной полиции от излишних, случайно возлагавшихся на нее дел; между тем очень можно ожидать, в виду такой несистематичности планов, что на нее вновь будут возлагать Чторопния, не вытекающая из существа функции.-В самом деле в 1874 г., при издании учреждения об уездном но крестьянским делам присутствии, уездный исправник сделан его членом, и на него возложена целая масса новых обязанностей, не смотря на высказавшиеся перед тем мотивы, что он и с прежними делами справиться не в состоянии.

Неверное таким образом обобщение материала привело реформаторов к предложению допустить многомиллионную издержку на усиление персонала уездной полиции с её стражою. Между тем правильный вывод был бы тот: для всех уездов и для всех волостей и сел существующий персонал более, чем достаточен; но есть села, которые не будучи местечками или городами, получают вследствие различных причин — большего народонаселения, скопления фабрик, пристаней и т. д. особое значение и, по исключению сравнительно с другими селами, должны иметь особых полицейских органов, наир, помощника станового пристава с прислугою, если уездною полициею будет доказано и земским собранием того уезда это доказательство будет признано, что без поставления особого полицейского органа в таком селе дело исполнительной полиции не будет надлежащим образом выполняемо. Точно также некоторые местности того или другого уезда, вообще не требующая никакого особого полицейского органа, могут нуждаться в таковом и даже в нескольких, только в определенные моменты, напр. во время ярмарки, сходбища на моленья и т. п. Здесь очевидно является вопрос об организации командировок в подобные моменты полицейских органов в эти местечки: дело разумной полицейской администрации, а не поставление постоянных, вызывающих вредную и напрасную издержку, полицейских органов.

Делая вывод из всего вышесказанного, мы полагает, что реформа уездного полицейского строя требуется, но она должна заключаться в следующем:

Не вызывая никакой новой издержки для государственного казначейства, реформа должна систематически констатировать все элементы уже проведенных реформ относительно полиции.
Она должна провести начала для освобождения уездной полиции от сторонней и невытекающей из её существа распорядитольной функции но финансовой администрации в д0е взыскания недоимок.
Не увеличивая персонала уездной полиции вообще, она должна открыть возможность устроивать органы исполнительной полиции в тех местностях уезда, где необходимость этого доказана будет уездною полициею вместе с земским собранием.
Самый важный элемент, который должна провести реформа, это —открытие возможности для создания такой полицейской административной практики, при которой могла бы родиться гармония полицейской деятельности общины (села и волости), земства и органов земской полиции. Средства для этого заключаются не в денежных новых затратах, не в создании новых полицейских органов, но в ином направлении существующих. Губернаторы, бывшие прежде мало определившимися начальниками губерний, делаются теперь весьма определенными правительственными прокурорами во всей обширной области административного права. Будучи исполнителем административных распоряжений центральных установлений, губернатор вместе с тем есть правительственный страж и прокурор земских собраний и вместе с тем главный и ответственный правительственный орган исполнительной полиции в целой губернии, могущий инспектировать, руководить и направлять прямо ему подчиненных уездных исправников и становых приставов. Очевидно, что центр тяжести полицейской реформы лежит в должности губернатора. Поставление для должности губернатора и занимающего иногда его место вице-губернатора определенного ценса политического образования и постепенное поднимание этого ценса дадут возможность впоследствии установить подобный ценс и для должности уездного исправника и станового пристава. Только в этом и существенное средство реформы: без него опа всегда будет только формальною, бумажною).¹¹ ( Ни малейшим образом не оспаривая бесспорной справедливости всех этих требований относительно будущей полицейской реформы, необходимо только присовокупить, что опа находится в тесной связи с развитием земских учреждений. Чтоб они были приведены в гармонию с полицейскою властью, необходимо прежде всего, чтоб они были поставлены на подобающее им место в кругу губернской и уездной администрации, чтоб они вошли как звено и как существенное звено в организацию местных властей, а не стояли подле нпх, как постороннее тело как государство в государстве. Так они стоят ныне. )