Актуальные вопросы развития муниципальных образований и реформирования института местного самоуправления
Опубликована Янв. 1, 2018
Последнее обновление статьи Ноя. 16, 2022
Целью данной статьи выступают оценка тенденций и выявление ключевых проблем социально-экономического развития муниципальных образований и института местного самоуправления, определение путей решения наиболее острых из них. Тенденции развития муниципалитетов рассматриваются во взаимосвязи с процессами реформирования местного самоуправления; при этом анализ осуществляется не только на основе данных статистики, но и с использованием результатов мониторинга местного самоуправления, проводимого в Вологодской области с 2007 г. в форме анкетного опроса глав муниципалитетов. Это отличает выполненную работу от аналогичных работ других ученых и формирует ее научную новизну. Для достижения поставленной цели использованы такие научные методы, как экономический, статистический и компаративный анализ, методы обобщения и экспертного опроса, монографический метод. Установлено, что основными проблемами, сдерживающими эффективное управление развитием муниципалитетов, являются: несовершенство законодательства, регламентирующего развитие местного самоуправления; дефицит собственных доходных источников и недостаточность финансовой поддержки со стороны государства; низкая эффективность взаимодействия с органами государственной власти; отсутствие полной и достоверной информации о социально- экономическом развитии муниципалитета; пассивность местного населения; ограниченность полномочий органов местного самоуправления в сфере экономического развития территории. Показано, что институт местного самоуправления в России находится в постоянном процессе реформирования, которое пока никак не направлено на решение ключевой проблемы муниципалитетов — низкой финансово-экономической самостоятельности. Так, в 2014—2017 гг. на федеральном уровне были приняты решения, в соответствии с которыми значительно сокращено количество вопросов местного значения сельских поселений; вопросы выбора порядка формирования органов местного самоуправления решаются теперь на региональном уровне; установлена возможность фактического преобразования муниципальных районов в городские округа. Обосновано, что всё это приводит лишь к ослаблению роли института местного самоуправления. Предложены рекомендации по устранению вероятных негативных последствий подобного реформирования. Результаты проведённого нами исследования могут быть использованы в деятельности федеральных и региональных органов власти, а также служить базой для дальнейших исследований по данной тематике, касающихся развития организационных и финансово-экономических основ функционирования института местного самоуправления.
Ключевые слова
Регион, дифференциация, Вологодская область, местное самоуправление, социально-экономическое развитие, муниципальные образования
Современные проблемы социально-экономического развития страны, ее регионов и муниципальных образований во многом связаны с последствиями радикального перехода к рыночной экономике и общеэкономического спада 1990-х годов, с усилением централизации бюджетных ресурсов и ограничением вследствие этого возможностей самостоятельного решения органами власти субфедерального уровня проблем социально-экономического развития территорий.
Управление развитием территорий в России в настоящее время носит в основном недостаточно комплексный характер, часто не учитывает специфику конкретных территорий и в результате этого не является эффективным. Последнее порождается усилением бюрократизации во взаимодействии между уровнями власти, чрезмерным контролем над муниципальными образованиями. Подобная ситуация представляет собой следствие восприятия муниципального звена преимущественно как самого нижнего уровня власти и управления, а не как самостоятельного и равноправного партнера в решении проблем социально-экономического развития территорий. Не получает достаточного практического воплощения и особая природа местного самоуправления, сочетающего начала публичной власти и гражданского общества. Кроме того, проводимая в последние годы непродуманная политика «оптимизации» учреждений социальной сферы (а в большинстве случаев — их фактическая ликвидация, особенно в сельской местности) приводит к негативным последствиям, то есть к дальнейшему ограничению перспектив развития муниципальных образований, миграционному оттоку населения в города, вымиранию целых населенных пунктов. Нельзя не упомянуть о сложившейся в России модели экономических отношений, когда в большинстве случаев интересы собственников крупных корпораций преобладают над интересами развития страны и ее территорий. В этой связи актуализируются вопросы оценки тенденций и выявления ключевых проблем социально- экономического развития муниципальных образований, а также поиска путей решения наиболее острых из них, что и выступает целью данной статьи.
Для достижения обозначенной цели использовались методы экономического, статистического и компаративного анализа, методы обобщения и экспертного опроса, монографический метод. Методологическую основу составили труды отечественных и зарубежных экономистов в области региональной экономики, государственного и муниципального управления.
Следует отметить, что вопросы исследования проблем местного самоуправления (МСУ) в России и оценки его реформирования представлены в трудах Р.В. Бабуна; Е.М. Бухвальда [1; 2]; В.И. Василева; О.Б. Глезер; В.Г. Игнатова; В.И. Клисторина [3]; В.Н. Лексина [4]; Э. Маркварта [5]; А.С. Маршалловой; А.С. Новоселова; А.В. Одинцовой [6]; Р.В. Петухова; Т.В. Сумской; Т.В. Усковой [1; 7]; В.Е. Чиркина; АН. Швецова [8]; Е С. Шоминой; Е С. Шугриной [9] и других. В настоящее время развитие муниципальных образований рассматривается чаще всего в контексте формирования в стране единой системы стратегического планирования, институтов развития на местном уровне, определения роли муниципалитетов и института местного самоуправления в пространственном развитии страны, совершенствования «зональных» инструментов стимулирования экономической динамики территорий (особые экономические зоны, территории опережающего развития, зоны территориального развития, кластеры и т.д.) и агломераций, обеспечения саморазвития локальных территорий. Данные тенденции во многом характерны и для мировой науки, в которой также значительное внимание уделяется вопросам реформирования системы управления на местном уровне [12; 13; 14] и необходимости обеспечения глобальной конкурентоспособности регионов на основе сильной местной экономики (это является приоритетом территориальной повестки ЕС до 2020 года [15; 16]).
Исследования тенденций и особенностей развития института МСУ в регионах России проводятся также Общероссийским конгрессом муниципальных образований, Всероссийским советом местного самоуправления, ассоциациями (советами) муниципальных образований субъектов Федерации, межрегиональными ассоциациями муниципальных образований (например, Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов [17]). Однако в большинстве случаев такие исследования носят разовый характер, направлены на изучение отдельных, весьма узких вопросов. Исходя из этого, современные проблемы развития муниципальных образований рассматриваются в нашей работе во взаимосвязи с тенденциями реформирования института местного самоуправления. Выводы и предложения обосновываются результатами анализа не только статистических данных, но и многолетнего мониторинга функционирования института МСУ, проводимого в Вологодской области в форме ежегодного анкетного опроса глав муниципальных образований, что, безусловно, является элементом научной новизны в публикуемой статье.
На примере Вологодской области рассмотрим более детально ситуацию в муниципальных образованиях, для которых острота и многообразие проблем существенно характернее, нежели различия между регионами в общефедеральном социально-экономическом пространстве. Так, среди основных проблем муниципальных образований Вологодской области на современном этапе можно отметить следующие.
Во-первых, значительная неравномерность развития муниципальных районов, обусловленная заметивши различиями в средствах, ресурсах, источниках, факторах и условиях развития. В России в 1990-е годы в результате существенного снижения роли государства в регулировании процессов пространственного развития, а также вследствие конкуренции муниципальных образований за население, инвестиции, за средства федеральной поддержки и пр. обострились проблемы муниципалитетов, и в первую очередь значительно усилилась территориальная дифференциация1 (Под территориальной дифференциацией мы понимаем объективное явление, обусловленное множеством факторов природно-географического, экономического, политического характера и выражающееся в значительных различиях по основным параметрам социально-экономического развития между странами, регионами и муниципальными образованиями.).
В Вологодской области наибольшая острота внутрирегиональной дифференциации территорий наблюдается в экономической сфере (табл. I).
Разрыв между муниципальными районами по показателю среднедушевого объёма промышленного производства увеличился с 30 раз в 1991 г. до 733 раз в 2013 г., сельскохозяйственного — с 10 до 19 раз, инвестиций — с 2,5 до 160 раз соответственно. В социальной сфере различия по ряду параметров (в частности, обеспеченность врачами, жильём и оборот розничной торговли) к 2015 г. сократились.
Более детальная оценка дифференциации и ее долговременных трендов весьма важна для регулирования пространственной структуры экономики региона, включая целевые меры поддержки и «вытягивания» депрессивных и отсталых муниципалитетов; обоснования гибких подходов к системе межбюджетных отношений на субрегиональном уровне и экономически мотивированных подходов к институциональным изменениям в системе местного самоуправления.
Во-вторых, это усиление концентрации хозяйственной деятельности в городских округах и прилегающих к ним районах. В области 86% объёма отгрузки продукции промышленного производства (в стоимостном выражении) и 79% инвестиций приходится на два городских округах (Вологда и Череповец), а почти 2/3 (61%) объёма сельскохозяйственного производства — на четыре прилегающих к ним района (Вологодский, Грязовецкий, Череповецкий и Шекснинский). Вследствие этого происходит сужение возможностей и перспектив развития большинства периферийных территорий, снижение уровня жизни их населения и его значительный миграционный отток.
В-третьих, существенное отставание уровня и качества жизни населения районов от среднеобластных показателей. В 1991—2011, 2013— 2015 гг. лидером по уровню оплаты труда был г. Череповец (как промышленный центр области), опережавший в 1991 г. район с наименьшим значением данного показателя (Чагодощенский) в 1,7 раза, в 2015 г. — в 2,1 раза (Кичменгско-Городецкий). В 2012 г. в лидеры по размеру среднемесячной заработной платы вышел Нюксенский район — 34 199 руб., что в 2,9 раза выше, чем в Кичменгско-Городецком (11 791 руб.). В 25 районах области в 2001— 2015 гг. уровень оплаты труда был ниже среднеобластного значения, а в 11—15 районах ниже и среднерайонных значений. По итогам 2015 г. размер заработной платы в пятнадцати районах области не превышал стоимости двух областных прожиточных минимумов.
В-четвёртых, это слабая финансово-экономическая самостоятельность большинства муниципальных образований. Возможности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, удовлетворению основных потребностей и нужд населения и обеспечению условий его жизнедеятельности напрямую определяются размером финансовых средств, аккумулируемых в местном бюджете. Собственные источники формирования местных бюджетов в России (земельный налог и налог на имущество физических лиц), а также отчисления от ряда налогов недостаточны для формирования доходной базы бюджета для полного и качественного решения вопросов местного значения. Большую часть (более половины) доходов местных бюджетов по-прежнему составляют безвозмездные поступления из вышестоящих бюджетов (дотации, субсидии и субвенции).
По итогам 2016 г. 47,8% общего объёма доходов всех местных бюджетов страны аккумулируется в городских округах, 40,2% — в муниципальных районах. На сельские поселения приходится 5,3% доходов, хотя больше всего образовано именно сельских поселений (около 18 тыс. единиц).
За 2006—2016 гг. наибольшую динамику показали доходы местных бюджетов поселений (рост составил 3,9 раза), за 2009—2016 гг. — бюджеты районов и городских округов (1,5 раза). Однако в сопоставимых ценах (с учётом индекса потребительских цен) по сравнению с 2009 г. отмечается снижение доходов всех местных бюджетов (за исключением внутригородских территорий городов федерального значения): в среднем по России — на 12%, по Вологодской области — на 25%. При этом следует отметить, что число вопросов местного значения муниципальных образований (за исключением поселений) увеличилось за 10 лет в полтора раза, возросло и количество переданных на местный уровень государственных полномочий. Эти факты свидетельствуют о том, что у органов местного самоуправления стало меньше возможностей, финансовых ресурсов для полного и качественного решения всех вопросов местного значения.
Доля собственных (налоговых и неналоговых) доходов местных бюджетов (за исключением внутригородских территорий) весь анализируемый период не превышала 60% общего объёма доходов (табл. 2). Минимальное значение данного показателя в целом по стране отмечается в муниципальных районах (26%). В Вологодской области в последние годы удалось укрепить финансовую базу местных бюджетов путём замены дотаций дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ, отсюда доля собственных доходов в районах выросла за 2006—2016 гг. на 19,6 п.п., в поселениях — на 8,1 п.п. соответственно. Однако настораживает заметное снижение данного показателя к 2016 г. по сравнению с 2009 г. в городских округах — на 9,3 п.п. в целом по России (на 16,8 п.п. в Вологодской области).
Доля собственных доходов (налоговые и неналоговые доходы бюджета) муниципальных районов Вологодской области в 2006—2016 гг. была менее 50%.
В структуре расходов местных бюджетов России преобладают расходы на образование (48,1% всех расходов), жилищно-коммунальное хозяйство (12,6%), национальную экономику (10,7%), управление — общегосударственные вопросы (9,3%). В бюджетах поселений более высокая доля расходов на управление, ЖКХ и культуру (22,3, 35,1 и 15,1% соответственно). За 2006—2016 гг. в целом по муниципалитетам произошло снижение доли расходов на здравоохранение (данные полномочия были фактически переданы на уровень субъекта Федерации) и ЖКХ. В то же время наблюдался рост расходов на национальную экономику: с 1,4 до 13,8%. Хотя это в большей степени обусловлено тем, что разделе «Национальная экономика» отражаются в основном расходы муниципалитетов на дорожное хозяйство и транспорт. Так, доля расходов на реальный сектор экономики (сельское и лесное хозяйство) в структуре расходов по данному разделу в 2016 г. в муниципальных районах Вологодской области составила всего 3,9%.
В-пятых, на устойчивости трендов социально-экономической дифференциации территорий сказывается нерешенность проблем функционирования самого местного самоуправления, отсутствие экономически мотивированных и, следовательно, максимально продуктивных новаций в его институциональной структуре. Проводимые здесь изменения характеризуются отсутствием как экономических обоснований, так и четкого целеполагания.
Согласно данным анкетного опроса глав муниципальных образований Вологодской области2 (Для исследования проблем и перспектив реформы местного самоуправления Вологодским научным центром Российской академии наук (ВолНЦ РАН, ранее – ИСЭРТ РАН) с 2007 г. проводится анкетный опрос глав муниципальных образований Вологодской области. На вопросы анкеты (30–40 вопросов) ежегодно отвечают 160–210 глав муниципальных образований из 218–372-х, что позволяет обеспечить ошибку выборки 4–5%. Главы дают оценку по итогам прошедшего календарного года: например, в опросе 2017 года – по итогам 2017 года. ), результаты изменений, осуществляемых в рамках реформирования местного самоуправления, положительно оценили по итогам 2016 г. лишь 17—36% респондентов. При этом доля позитивных оценок заметно снизилась по сравнению с уровнем 2006 г. (табл. 3).
Отсутствие у органов местного самоуправления возможности эффективно решать вопросы социально-экономического развития муниципальных образований объясняется нерешенностью ряда проблем, наиболее значимыми среди которых, по мнению руководителей администраций, являются:
В-шестых, на сложившуюся ситуацию негативно влияет дефицит квалифицированных кадров в органах местного самоуправления. Более трети опрошенных глав районов Вологодской области оценили обеспеченность местной администрации кадрами как крайне низкую и низкую. Кроме того, по мнению большинства из них, уровень профессионализма и компетентности муниципальных служащих можно оценить только как удовлетворительный (в 2016 г. на это указали 69% руководителей муниципальных районов, 79% — городских поселений и 46% — сельских).
Во многом кадровые проблемы связаны с невысоким уровнем оплаты труда в органах МСУ, относительной непопулярностью деятельности такого рода среди наиболее активной молодежи и непривлекательностью жизни в сельской местности. Так, согласно данным Росстата, в среднем по стране размер оплаты труда в органах местного самоуправления в 2016 г. составлял всего 78,7% от средней зарплаты по экономике (без учёта субъектов малого предпринимательства), а в Центральном и Сибирском округах — ещё меньше (63 и 78% соответственно).
В-седьмых, низкая эффективность и результативность взаимодействия органов государственной власти региона и органов местного самоуправления.
Большинство руководителей муниципальных образований области в 2016 году оценили результаты сотрудничества с органами государственной власти области только как низкие и удовлетворительные, исключение составили лишь 4—5 органов исполнительной власти. Основные причины такого положения главы видят в финансовой зависимости муниципальных органов (на это указали 83% руководителей муниципальных районов, 79% — городских и 69% — сельских поселений), отсутствии у органов государственной власти информации о реальной ситуации в муниципалитетах (50, 29 и 64% соответственно), отсутствии дифференцированной политики по отношению к территориям с разным уровнем социально-экономического развития (50, 50 и 42%), противоречивости системы разграничения полномочий (44, 36 и 42%).
Эффективное управление муниципальным развитием сдерживают также законодательные и правовые сложности, препятствия и ограничения. Несмотря на то, что по сравнению с первоначальным перечнем в полтора раза увеличилось число вопросов местного значения районов, городских округов и городских поселений, существенного перераспределения соответствующих доходных источников бюджета между уровнями власти не было. При этом заметно выросло количество государственных полномочий, переданных на муниципальный уровень. Однако полномочия органов МСУ недостаточно четко прописаны в отраслевом законодательстве. Имеют место и противоречивость самой системы разграничения полномочий, и несоответствие ряда вопросов местного значения природе и содержанию местного самоуправления.
Вместе с тем сохраняется неэффективность территориальной структуры муниципальных образований. Сетка муниципалитетов была сформирована исходя из транспортной и пешей доступности центра муниципального образования преимущественно в границах территорий бывших сельских и городских советов, но без учёта критериев формирования финансово-экономической базы муниципального образования в современных условиях. Данные проблемы характерны и для большинства муниципальных образований всех субъектов Федерации. Для их решения требуется прежде всего наличие эффективной системы государственного управления развитием территорий, поддержки института местного самоуправления.
Управление пространственным развитием страны должно строиться на основе единой региональной политики, чёткого понимания приоритетов, особенностей и перспектив развития различных территорий страны. Концептуальные положения такой политики должны быть закреплены в нормативных актах.
Согласно Указу Президента Российской Федерации «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» от 16 января № 13 в качестве одного из принципов этой политики выступает необходимость дифференцированного подхода к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей.
В соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ стратегия пространственного развития страны должна разрабатываться на основе положений государственной политики регионального развития в целях реализации стратегии социально-экономического развития и стратегии национальной безопасности России, определять приоритеты, цели и задачи регионального развития и меры по их достижению и решению. Разработать стратегию пространственного развития Российской Федерации предусматривается в 2018 году.
Хотя на начало октября 2017 г. проект данной Стратегии не был опубликован на официальном сайте какого-либо федерального органа государственной власти, однако уже с 2016 г. в научных и общественных кругах идет его обсуждение. Поскольку в Интернете размещён проект «Концепции Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года»3 (Концепция Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года. Проект]. URL: http://карьеры-евразии.рф/uploadedFiles/files/ Kontseptsiya_SPR.pdf.), можно предположить, что обсуждается именно этот документ, находящийся еще в стадии доработки. Ознакомление с данным вариантом Стратегии позволяет сделать ряд принципиальных выводов.
Таким образом, на наш взгляд, необходимо широкомасштабное обсуждение проектов подобных документов с привлечением профильных научных и образовательных учреждений, федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления, заинтересованных общественных организаций с целью подготовки качественного и реального документа, а не очередного набора красивых деклараций.
Следует также указать на то, что институт местного самоуправления в России находится в постоянном и порой непредсказуемом процессе реформирования. За 14 лет с момента принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее — ФЗ № 131) соответствующими федеральными законами в него было внесено более 100 изменений. Однако, как показывает практика, большинство этих изменений касались организационных основ функционирования местного самоуправления (закрепление новых вопросов местного значения, уточнение и изменение элементов системы муниципального управления и др.), а не вопросов укрепления финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.
За последнее время (2014—2017 гг.) наиболее значимыми решениями, принятыми на федеральном уровне и повлиявшими на функционирование института местного самоуправления, были следующие.
В соответствии с Федеральным законом от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ глава муниципального образования может быть избран представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавлять местную администрацию. В данном случае жители муниципалитета вообще никак не участвуют в формировании исполнительной власти на местах.
Складывается впечатление, что этот закон — очередная попытка ослабить роль института местного самоуправления. Возникает ощущение, что данный законопроект (№ 768237-6), внесенный в Государственную Думу ещё 13 апреля 2015 г., был принят в спешке, без широкого общественного обсуждения и анализа возможных последствий. Причем в первоначальном тексте упомянутого законопроекта предусматривалось лишь изменить порядок принятия решения о ряде преобразований муниципалитетов. Кроме того, изменения, внесенные в ФЗ № 131, привели к возникновению некоторых противоречий. В частности, теперь под городским округом (ст. 2 ФЗ № 131) понимается «один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов...», хотя неясно, обязательно ли наличие в данном случае городского населённого пункта (города, поселка городского типа). Вместе с тем согласно статье 11 ФЗ № 131 «границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства».
Судя по данным Росстата на 1 января 2017 г., большинство муниципалитетов в стране являются малонаселёнными: так, население 52,6% городских округов составляет менее 50 тыс. чел., а население 46,8% муниципальных районов — менее 20 тыс. чел. (в Вологодской области доля таких районов — 65,4%); население 59,9% городских поселений составляет менее 10 тыс. чел. (в Вологодской области доля таких поселений — 68,2%), а население 45,2% сельских поселений — менее 1 тыс. чел. (в Вологодской области доля таких поселений — 41,7%).
Чрезмерное количество мелких, слаборазвитых муниципальных образований приводит к нерациональному расходованию бюджетных средств. Зачастую более половины расходов местного бюджета таких муниципалитетов направляется на обеспечение функционирования самих органов власти, а на развитие территории и решение местных проблем остаётся минимум средств.
В Вологодской области с 1 января 2006 г. начали функционировать 372 муниципальных образования. В результате осуществленного в два этапа объединения поселений (2008—2010 и 2013—2016 гг.) общее число муниципалитетов области сократилось на 154 единицы и составило на начало 2017 года 218 единиц, в том числе 2 городских округа (Вологда и Череповец), 26 муниципальных районов, 22 городских поселения, 168 сельских поселений. Правительством Вологодской области было принято решение, согласно которому финансовые средства, сэкономленные в результате сокращения работников органов местного самоуправления упраздняемых поселений, должны передаваться в местные бюджеты в форме трансфертов. С 2018 г. в Вологодской области планируется начать объединение поселений, в которых проживает менее 1000 человек. Однако исследования, выполненные сотрудниками ВолНЦ РАН [7], показали, что объединялись, как правило, слаборазвитые поселения, и, следовательно, ожидать значительного улучшения ситуации не приходится. Как видно из результатов ежегодных анкетных опросов глав муниципальных образований области, проводимых ВолНЦ РАН, положительно оценивают изменения, произошедшие на территории объединённых муниципалитетов, лишь 17% опрошенных глав районов и всего 21% глав сельских поселений.
Следует также отметить, что дискуссия о том, нужен ли поселенческий уровень местного самоуправления, началась в разных научных и властных структурах и кругах фактически сразу после вступления в силу ФЗ № 131. Вместе с тем при ликвидации поселений и преобразовании районов в городские округа произойдёт, на наш взгляд, ослабление доступности органов власти и соответствующих услуг для населения удалённых территорий, снижение возможности участия населения в непосредственном осуществлении власти на местах (инициативы жителей этих территорий могут быть просто не услышаны, так как органы власти будут находиться от них далеко, решая прежде всего вопросы развития муниципалитета в целом, а не упразднённых поселений).
В Вологодской области о возможности проведения таких преобразований было заявлено в связи с принятием ФЗ № 62. Рассматривается проект объединения всех поселений Кадуйского муниципального района и формирования городского округа вместо района, с ликвидацией тем самым поселенческого уровня управления. Инициатива подобного преобразования исходит от главы района, ее поддержал и губернатор области. В конце апреля 2017 г. в Кадуйском районе состоялись публичные слушания по данному вопросу, однако большинство их участников высказались против образования городского округа. Одновременно была создана рабочая группа, которая будет более тщательно прорабатывать возможность и целесообразность рассматриваемых преобразований в Кадуйском районе4 (Союз нерушимый… // Газета «Премьер». 2017. № 18. 9 мая. URL: http://premier.region35.ru/gazeta/np1017/s29. html).
Как известно, 15 из 26 муниципальных районов Вологодской области имеют в своём составе городские поселения. Кроме того, административными центрами Вологодского и Череповецкого районов являются города Вологда и Череповец, имеющие статус городских округов, к которым можно присоединить все поселения этих районов. Соответственно на территории области присутствуют предпосылки для преобразования муниципальных районов в городские округа и формирования 17 новых, крупных городских округов. Таким образом, однозначно говорить о возможных негативных последствиях принятия ФЗ № 62 пока сложно. Главное в настоящее время видится в том, чтобы не допустить усиления вертикали власти и ее централизации, а также снижения доступности органов власти для населения и качества и доступности предоставляемых населению услуг.
Выводы и заключение. Полагаем важным высказать ряд принципиальных замечаний и предложений как по дальнейшему совершенствованию законодательства, регламентирующего муниципальное устройство, так и устранению вероятных негативных последствий принятия ФЗ № 62.
Исходя из проведенного выше анализа, отметим ещё некоторые моменты, затрагивающие проблемы развития института местного самоуправления в целом.
Одной из форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления является местный референдум. По данным того же мониторинга Минюста, в 2016 году было проведено 1555 местных референдумов в 10 субъектах Российской Федерации. В подавляющем большинстве случаев местные референдумы были связаны с введением механизма самообложения (1554 референдума). Сельские старосты назначены (избраны) и действуют в 24,1 тыс. сельских населенных пунктов, охватывающих около 4,3 тыс. муниципальных образований (из которых 3,8 тыс.
Кроме того, Указ Президента «Об основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370 целесообразно заменить новым. Впоследствии, возможно, потребуется также принятие нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На наш взгляд, данная политика должны носить системный характер, включая экономически осмысленные меры по «выравниванию» территорий (полного выравнивания быть не может, значит, должна быть обоснована некая разумная мера); по гибкой государственной поддержке различных типов муниципальных образований, в т.ч. в системе внутрирегиональных межбюджетных отношений; по методам экономического обоснования преобразования институциональной структуры местного самоуправления в регионе и пр. В данном случае важную роль будет играть типизация муниципальных образований субъекта Федерации для целей гибкой адресной политики пространственного регулирования его экономики. Причем в подобной типизации существуют определённые сложности, обусловленные необходимостью комбинирования для целей управления территориями различных подходов к типизации, основанных как на количественных показателях, так и на особых качественных признаках тех или иных территорий.
Анализ трендов и причин дифференциации муниципальных образований, потенциалов их роста и пр. — это «универсальный ключ» к решению многих вопросов в рамках политики управления социально-экономическим развитием территорий: а) обоснование мер в системе программно-целевых методов управления пространственным развитием экономики региона, включая целевые меры поддержки и «вытягивания» депрессивных и отсталых муниципалитетов; 6) обоснование гибких подходов в системе межбюджетных отношений на субрегиональном уровне; в) выбор методов и институтов кластерной политики развития экономики территорий; г) обоснование путей решения социальных проблем различных типов территорий, включая регулирование миграционных процессов и пр.; д) обоснование неформальных, экономически мотивированных подходов к институциональным изменениям в системе местного самоуправления.
Итак, результаты выполненного исследования показали наличие комплекса проблем в развитии муниципальных образований. Это требует проведения серьёзных научных исследований, посвященных формированию эффективной модели, системы управления пространственным развитием страны и регионов, разработке концептуальных основ совершенствования и дальнейшего развития института местного самоуправления, а также решения более конкретных прикладных задач, касающихся, например, определения допустимой величины межмуниципальных различий, не приводящей к негативным последствиям.
Предлагаемые нами идеи, мероприятия отчасти носят полемический характер, открывая возможности для дальнейших дискуссий по рассматриваемой проблематике. Таким образом, вклад исследования, результаты которого представлены в данной статье, в развитие теоретической науки заключается в научном осмыслении влияния реформ института местного самоуправления на развитие муниципальных образований, а вклад в развитие прикладной науки — в обосновании конкретных рекомендаций по совершенствованию государственной политики в области местного самоуправления и устранению негативных последствий его реформирования.