Loading...

This article is published under a Creative Commons license, not by the author of the article. So if you find any inaccuracies, you can correct them by updating the article.

Loading...

Государственно-частное партнерство на рынке социальных услуг в свете развития социального предпринимательства: проблемы гармонизации правового регулирования Creative Commons

Link for citation this article Add this article in bookmark list
Барков А.В., Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Московская академия экономики и права
Серова О.А. Доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой гражданского права и процесса Балтийский федеральный университет имени И. Канта
Вестник Пермского университета. Юридические науки, Journal Year: 2016, Volume and Issue: 33, P. 268 - 280

Published: March 1, 2016

This article is published under the license License

Loading...
Link for citation this article Related Articles

Abstract

Введение: в статье исследуются проблемы совершенствования правового регулирования государственно-частного партнерство на рынке социальных услуг в свете развития социального предпринимательства. Цель: оценить эффективность применения норм российского законодательства о государственно-частном партнерстве в целях обеспечения конкуренции на рынке социальных услуг и их соответствие общемировым тенденциям социализации экономики и права. Методы: эмпирические методы сравнения, описания, интерпретации; теоретические методы формальной и диалектической логики; частнонаучные методы: юридико-догматический и метод толкования правовых норм. Результаты: выявлено, что легализованная на федеральном уровне в России модель государственно-частного партнерства не в полной мере учитывает зарубежный правоприменительный опыт решения социальных проблем и не способствует раскрытию мощнейшего потенциала данного инструмента в социальной сфере, и в первую очередь на рынке социальных услуг. Разгосударствлению рынка государственных услуг с помощью механизма государственно-частного партнерства должны способствовать реализация принципов социальной справедливости, обеспечение конкуренции на рынке социальных услуг, закрепление приоритета социального эффекта над экономическим. Выводы: вектором развития и совершенствования законодательства о государственно-частном партнерстве с учетом передового зарубежного правоприменительного опыта видятся ценностные ориентиры социального предпринимательства, нацеленного не на получение прибыли, а на обеспечение приоритета социального эффекта над экономическим. Критерием социальной эффективности проекта соглашения о государственно-частном партнерстве должны стать реальная возможность его решения или сглаживания конкретных социальных проблем общества. При этом в качестве приоритетного критерия социальной эффективности проекта соглашения о государственно-частном партнерстве следует рассматривать его нацеленность на помощь лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации

Keywords

Государственно-частное партнерство, рынок социальных услуг, социальное предпринимательство

Введение


Принятие в 2015 году закона о государственно-частном партнерстве1 (О государственно-частном партнерстве, муниципальночастном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации,- Федер, закон от 13 июля 2015 № 224-ФЗ (ред. от 29 дек. 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29, ч. 1, ст. 4350.) (далее - закон о ГЧП) представляется одним из важнейших элементов формирования системы законодательства, направленной на создание базовой инфраструктуры для социально-экономических преобразований в стране. Данный закон призван обеспечить эффективное использование частного капитала, возможность приобретения права частной собственности на создаваемые объекты общественной инфраструктуры, активное выстраивание уполномоченными органами инвестиционной политики в регионах, что в целом должно положительно сказаться на решении сложных проблем реконструкции или возведения новых социальных объектов. Вместе с тем, полагаем, что легализованная в России нормативноправовая модель не в полной мере учитывает зарубежный правоприменительный опыт решения социальных проблем и не способствует раскрытию мощнейшего потенциала государственно- частного партнерства в социальной сфере, и в первую очередь на рынке социальных услуг.


В настоящее время в странах с развитыми правопорядками государственно-частное партнерство признается частью более широкого общественного явления - социального предпринимательства, все чаще рассматриваемого в качестве альтернативы современной социальной политики, реально обеспечивающей в условиях глобального кризиса решение различных социальных проблем. К сожалению, в России на законодательном уровне отсутствуют понятие социального предпринимательства [2, с. 67-69], формы и средства его поддержки, что негативно сказывается и на развитии государственно- частного партнерства в социальной сфере. В связи с этим вектором совершенствования механизма правового регулирования государственно-частного партнерства на рынке социальных услуг видятся ценностные ориентиры социального предпринимательства, а проблемы гармонизации законодательства, регламентирующего эти институты, следует рассматривать в единстве и взаимосвязи, что обусловливает актуальность настоящего исследования.


Основное содержание


Как и во всем мире, в России институт государственно-частного партнерства связан с реализацией масштабных инвестиционных проектов. По данным Единой информационной системы государственно-частного партнерства сегод ня на территории России реализуются такие проекты как строительство объектов для размещения лечебно-профилактических организаций (9 поликлиник) в Новосибирской области (объем инвестиций 8 800 000 тыс. руб.), автомобильная дорога «Западный скоростной диаметр» (объем инвестиций - 212 720 000 тыс. руб.), выполнение реконструкции (работ) на полигоне твердых бытовых отходов и полигоне промышленных отходов с целью увеличения их срока эксплуатации в Красноярском крае (объем инвестиций - 23 300 тыс. руб.) и др. Указанные соглашения реализуются в коммунальной, транспортной сферах. В области решения социальных задач можно отметить такие проекты, как «Благоустройство, реконструкция и содержание сквера имени Ленина в Республике Башкортостан» (объем инвестиций - 15 000 тыс. руб.), концессионное соглашение на строительство здания патологоанатомического корпуса (морга) с подвалом в городе Бокситогорске (объем инвестиций - 5 000 тыс. руб.), Краевой центр плавания на территории Хабаровского края (объем инвестиций - 550 000 тыс. руб.), модернизация нефрологической службы в Костромской области с открытием современных центров нефрологии и гемодиализа, работающих по программе обязательного медицинского страхования, на принципах государственно-частного партнерства (объем инвестиций - 452 180 тыс. руб.) и др. Даже краткое перечисление отдельных проектов позволяет сделать вывод, что основной их целью является создание или реконструкция специализированных зданий, инженерных сооружений и проч.


В соответствии с положениями закона о ГЧП значительная часть возможных объектов соглашения касается элементов общественной инфраструктуры (транспорт, автомобильные дороги, порты и гидротехнические сооружения, морские и речные суда и др.). В легальном перечне объектов содержатся 16 позиций (ст. 17 закона о ГЧП). И лишь на 11-м месте располагаются объекты, которые могут быть отнесены к инфраструктуре рынка социальных услуг - объекты здравоохранения, в том числе предназначенные и для санаторно-курортного лечения, образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социального обслуживания. Случайно ли в законе расставлены указанные приоритеты или подобная формулировка перечня представляет собой осознанную и обоснованную позиция законодателя?


Вложение инвестиций в объекты общественной инфраструктуры имеет пролонгированное значение для дальнейшего социально- экономического развития той или иной территории. Считается, что институт государственно- частного партнерства является «эффективной формой привлечения инвестиций, позволяющей государству и бизнесу совместно решать задачи национального масштаба в сфере производства общественных благ, таких как образование, медицина, инфраструктура, ЖКХ, применять современные технологии в управлении социальными институтами и повышать качество предоставляемых социальных услуг» [1, с. 147-152]. В целом можно согяаситься с данным утверждением. Однако есть и некоторые аспекты, вызывающие сомнения, на которые следует обратить внимание.


Особенностью той модели, которая на сегодняшний день закреплена в законе о ГЧП, является нацеленность на решение региональных и муниципальных задач. Законодатель предоставляет возможность регионам с достаточной долей самостоятельности определять приоритетные направления для заключения соглашений о ГЧП, формулировать его условия. И то, что большая часть проектов не ориентированы на решение задач национального масштаба, является важнейшим условием развития и отдельных территорий, и всей страны. Предыдущий опыт правового регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства, когда отсутствовал федеральный закон, а субъекты Российской Федерации активно участвовали в создании собственных нормативных актов о государственно-частном партнерстве, свидетельствует о важности регионализации данной деятельности. В новом законе о ГЧП этот аспект проявляется сразу же в ст. 1, где определена цель закона - создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышение качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления.


Следует обратить внимание на то, что активность регионов в создании нормативной базы и реализации проектов государственно- частного партнерства на протяжении последних лет была различной. Специалистами отмечается важность того, как органами власти конкретного региона страны будут определены те цели, которые они стремятся достичь при помощи механизмов государственно-частного партнерства. В отдельных случаях такие цели формулируются декларативно, в других, напротив, указываются перечни приоритетных отраслей для реализации проектов государственно-частного партнерства, рекомендательные перечни объектов, внедряется практика бюджетного планирования оценки расходов на такие проекты с учетом предельного уровня и др.2 (Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ «Региональный ГЧП-стандарт». М.: Центр развития гос.-части, партнерства, 2014. С. 13.)


Различия в используемых подходах можно обнаружить и в настоящее время, после изменения регионального законодательства в связи с принятием федерального закона о ГЧП. Так, например, в Пермском крае 14 марта 2016 г. были внесены изменения в ранее принятый закон «Об основах государственно-частного партнерства в Пермском крае»3 (Об основах государственно -частного партнерства в Пермском крае: закон Пермского края от 1 аир. 2015 г. № 457-ПК [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».). В Архангельской области был принят закон от 25 марта 2016 г. №394-24-03 «О внесении изменений в областной закон “О государственной политике Архангельской области в сфере инвестиционной деятельности” и о признании утратившими силу областного закона “Об участии Архангельской области в проектах государственно-частного партнерства” и статьи 6 областного закона “О внесении изменений в отдельные областные законы в части их приведения в соответствие с Федеральным законом "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации"4 (Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».). Таким образом, правовые механизмы ГЧП «встраиваются» в уже существующие на территории субъекта РФ отношения по определению приоритетов инвестиционной деятельности, наблюдается тенденция к формулированию основных положений региональной политики в данной сфере. Как правило, детализация условий осуществления инвестиционной деятельности на уровне законодательства конкретного субъекта Российской Федерации имеет практические последствия в форме увеличения объема привлекаемых инвестиций, повышения инвестиционной привлекательности региона.


Примечателен в связи с этим опыт Самарской области. В феврале 2016 г. был признан утратившим силу закон Самарской области «Об участии Самарской области в государственно- частных партнерствах» и отдельных положений законодательных актов Самарской области5 (О признании утратившими силу закона Самарской области «Об участии Самарской области в государственно- частных партнерствах» и отдельных положений законодательных актов Самарской области: закон Самарской области от 29февр. 2016 г. №31-ІД. URL: http://docs.cntd.ru/ document/434600999 (дата обращения: 06.06.2016).). Однако уже в течение месяца принимается постановление Правительства Самарской области, которое регламентирует порядок определения формы реализации инвестиционных проектов, основные требования к использованию различных правовых механизмов инвестиционной деятельности (так как закон о ГЧП «сузил» понимание самого термина юсударственно-частного партнерства, применявшегося ранее и к иным формам привлечения частных инвестиций). Постановлением Правительства Самарской области устанавливаются требования к проведению мониторинга реализации всех инвестиционных проектов на территории региона6 (Об утверждении порядка определения формы реализации проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства, концессионнных соглашений и иных форм государственно-частного взаимодействия, планируемых к реализации на территории Самарской области, и мониторинга их реализации: постановление правительства Самарской области от 24 марта 2016 г. № 131. URL: http://www.samregion.ru (дата обращения: 06.06.2016).). Самарские законодатели использовали термин «государственно-частное взаимодействие», которое является более широким по своему содержанию, чем партнерство, позволяет на системной основе выстраивать инвестиционную политику в регионе и решать конкретные задачи управления на основе уже действующих проектов. В соответствии с и. 1.4 названного постановления, под государственно-частным взаимодействием понимается взаимовыгодное сотрудничество органов исполнительной власти Самарской области, и (или) государственных (муниципальных) учреждений Самарской области, и (или) государственных (муниципальных) учреждений Самарской области, и (или) государственных (муниципальных) предприятий Самарской области с индивидуальными предпринимателями, российскими или иностранными юридическими лицами в формах, предусмотренных постановлением, в целях эффективного выполнения задач публично-правовых образований, привлечения частных инвестиций в экономику Самарской области, а также обеспечения доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. К формам государственно-частного взаимодействия относятся помимо проектов о государственно-частном партнерстве и концессионных соглашений, соглашения о социально-экономическом сотрудничестве, инвестиционные меморандумы, контракты жизненного цикла, договоры аренды государственного имущества, договоры финансовой аренды (лизинга) и другие формы договорного регулирования социально- экономического сотрудничества.


Многие вопросы, относящиеся к ведению субъектов РФ и муниципальных образований, в первую очередь связаны с решением проблем социальной поддержки населения, оказания медицинской помощи, предоставления услуг гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, обеспечения конкуренции на рынке социальных услуг. Традиционная модель регулирования подобных отношений, истоки которой связаны с советской административно- командной экономической системой, не может быть эффективно использована в современных рыночных условиях. Одной из существенных проблем является недостаток финансирования, а также необходимость активизации получателей социальных услуг, «уход» от патерналистской системы социального обеспечения. Указанные причины приводят к пониманию необходимости обеспечения «взаимодействия трех секторов экономики: государства, взявшего курс на построение социальной модели, социально ответственного бизнеса и социально ориентированных некоммерческих организаций» [6, с. 63-69]. Данные обстоятельства обусловливают выбор направлений поиска новаторских подходов решения социальных проблем, учитывающих передовой зарубежный опыт, и не только на региональном, но и на федеральном уровне. В мировой практике в настоящее время эта тенденция связана с развитием отношений в сфере социального предпринимательства как наиболее эффективного антикризисного инструмента.


Социальное предпринимательство, как правовое и экономическое явление, известно достаточно давно [18]. Соответствующие законодательные нормы и научное обоснование данного феномена были изначально осуществлены в Западной Европе и Америке [17]. Не менее успешно в настоящее время социальное предпринимательство распространилось и в азиатских странах7 (Social Enterprise Promotion act. Act № 8217, Jan. 3, 2007. URL: http://qps.ru/BSlGE (дата обращения: 05.06.2016).). По мнению одного из пионеров «социального предпринимательства», Грегори Диза, интерес к идее вызван тем, что она «соединяет в себе страсть к социальной миссии со свойственной бизнесу дисциплиной, инновацией и решительностью» и очень подходит нашему времени, так как «задевает за живое» [20, с. 14]. Разочарование в традиционных способах борьбы с негативными социальными явлениями, привело исследователя к выводу, что «наше время созрело для того, чтобы решать социальные проблемы «предпринимательскими» средствами» [20, с. 4].


Изучением социального предпринимательства заняты ведущие научные центры и передовые ученые многих стран мира [17; 19; 20; 21; 22; 23; 24; 25; 26; 27, 28; 29; 30], что свидетельствует о популярности и жизнеспособность данной идеологии, которая за последнее десятилетие во многих государствах успешно реализована. В 2006 году в Великобритании при Кабинете министров в структуре Департамента третьего сектора сформирован Отдел социального предпринимательства и финансов. В 2010 году в Южной Корее при Министерстве труда создано Агентство по поддержке социального предпринимательства, а в 2011 г. в США объявлено о формировании «четвертого сектора эконом и- ки», на базе которого с использованием механизма социального предпринимательства решались социальные проблемы. В условиях социализации экономики и права [3, с. 104—110] во всем мире наблюдается интерес к законотворчеству в сфере государственной поддержки социального предпринимательства. К наиболее заметным инициативам относятся принятие законов о социальной экономике и социальном предпринимательстве в Испании (2011), Эквадоре (2011), Греции (2011), Мексике (2012), Словении (2012), Португалии (2013). В 2011 году в рамках стратегической антикризисной программы «Европа-2020» Еврокомиссией выдвинута инициатива «Социальный бизнес» целью которой также является поддержка социального предпринимательства как эффективного инструмента борьбы с социальными проблемами8 (Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Entrepreneurship 2020. Action Plan. URL: http://qps.ru/Q3p9x (дата обращения: 13.06.2016).).


Сегодня социальное предпринимательство переживает новый этап в развитии. Во многих странах оно является предметом больших общественных ожиданий в части перспектив развития некоммерческого сектора экономики, бизнеса и социальной политики государства. По оценкам специалистов в настоящее время социальное предпринимательство уже вышло «за рамки традиционного его понимания как хозяйственной деятельности социально ориентированной организации, нацеленной не столько на извлечение прибыли, сколько на получение социального эффекта, и приобретает новый уровень осмысления как межсекторного взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества в решении различных социальных проблем с использованием инновационных технологий, правовое обеспечение которых осуществляется гармоничным воздействием частного и публичного правового инструментария» [7, с. 4].


Наиболее эффективной формой взаимодействия между государством и частным бизнесом в мировой практике признается государственно- частное партнерство («public-private partnership» (PPP), успешно применяемое в Австрии, Австралии, Бельгии, Великобритании, Германии, Греции, Дании, Италии, Израиле, Ирландии, Испании, Канаде, Португалии, США, Финляндии, Франции, Южной Корее, Японии и других странах [4, с. 189]. В социальной сфере оно получило наибольшее развитие в Великобритании, США, Испании, Франции, Японии [9, с. 23], т. е. в тех странах, где государством гарантируется высокий уровень жизни и социальной защиты. В то же время заслуживает внимания и опыт развивающихся стран, в частности Чили, где государственно-частное партнерство эффективно применялось при реформировании пенсионной системы [11, с. 8-10]. Известен ряд успешных проектов с применением механизма государственно- частного партнерства в сфере образования в Южной Африке и Колумбии [4, с. 157]. Во всех приведенных примерах партнерства, в соответствии с идеологией социального предпринимательства, социальный эффект преобладал над экономическим.


Основным отличием социального предпринимательства от обычного представления о предпринимательской деятельности связано с таким свойством, как нацеленность на «целенаправленное решение одной или нескольких разделяемых в обществе социальных проблем» [14, с. 10]. Данная целевая установка вступает в противоречие с общепринятым положением о систематическом извлечении прибыли как основной цели деятельности субъектов предпринимательства. Это противоречие создало неустойчивую почву для реализации идей социального предпринимательства в России. Данное явление связывают и с благотворительностью, и  с концепцией социально ответственного бизнеса [8, с. 476]. Но крайне сложно в теории гражданского и предпринимательского права закрепляется идея о самостоятельности правовой природы - этого социально-экономического и правового феномена.


Нами ранее высказывалась идея о том, что социальные предприниматели (учредители и инвесторы) не ограничиваются в правах на получение прибыли, в отличие от бизнеса с социальной миссией, где инвесторы могут постепенно вернуть вложенные средства, но не вправе получать прибыль от деятельности компании [13, с. 353]. Источником данного вывода является Положение о координационном совете торгово-промышленной палаты Российской Федерации по вопросам развития социального бизнеса и предпринимательства9 (Приложение № 1 к приказу Торгово-промышленной палаты РФ от 28 мая 2012 г. № 44 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».). В действительности понятие «социальный бизнес», которым оперирует данное положение, как безубыточная организация, осуществляющая предпринимательскую деятельность, в которой не начисляются и не выплачиваются дивиденды, и созданная для решения социальных задач, на сегодняшний день не согласуется с действующим законодательством. Под данное определение подпадает понятие социально ориентированной некоммерческой организации, но Гражданский кодекс Российской Федерации оперирует в отношении некоммерческих организаций термином «приносящая доход деятельность», а не «предпринимательская деятельность некоммерческих организаций». Можно однозначно присоединиться к позиции тех авторов, кто стремится к разработке новой организационно-правовой формы юридического лица, являющегося социальным предпринимателем [10, с. 107-108]. Законодательная ситуация, действующая в данный момент в России, создает коллизии в понимании того, кто может обладать данным статусом и есть ли такой статус в действительности. Попытки отнести к подобным организациям только малый и средний бизнес и социально ориентированные некоммерческие организация нам представляются необоснованными и не соответствующими правовой природе данного явления.


Принятый закон о государственно-частном партнерстве расширил возможности социальных предпринимателей участвовать в инвестиционной деятельности. Однако на законодательном уровне нет норм, которые бы учитывали особенности данного вида предпринимательской деятельности. В соответствии с законом, частным партнером в соглашении о ГЧП может выступать российское юридическое лицо, за исключение государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений, публично-правовых компаний, хозяйственных товариществ и обществ, хозяйственных партнерств, находящихся под контролем Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, и созданные ими некоммерческие организации в форме фондов. При этом нужно понимать, что социальное инвестирование отличается от иных видов инвестиционной деятельности.


Цель социального инвестирования, по мнению ТПП РФ, исключительно достижение одной или нескольких социальных задач через бизнес-процессы компании без личной финансовой заинтересованности инвесторов10 (Пункт 1.1.1 Положения о Координационном совете Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по вопросам развития социального бизнеса и предпринимательства.). Эксперты выделяют три группы целей социального инвестирования [5, с. 1—11]:



  • получение экономического результата (прибыли);

  • достижение социального результата (повышение качества жизни);

  • интегративный вариант, объединяющий первые две группы целей, когда инвестиционные ожидания охватывают и получение прибыли, и достижение социального результата.


Однако существенным недостатком принятого Закона о государственно-частном партнерстве является то, что он фактически легализирует первый вариант. Интегративный способ определения цели инвестирования может быть ожидаем, вытекать из самого соглашения о ГЧП, но нормы, которые бы четко закрепляли и позволяли оценить именно достижение «социального» эффекта, к сожалению, отсутствуют. Строительство больницы, бассейна, завода по производству товаров для людей с ограниченными возможностями и др., несомненно, относятся к созданию инфраструктуры социальных услуг. Однако если в последующем потребители услуг не будут иметь каких-либо преференций в пользовании данными объектами либо если доступ к ним будет осуществляться лишь на возмездной основе, можно ли считать социальный эффект достигнутым? Существует вероятность того, что повышается доступность того или иного социального блага, сокращаются, например, транспортные расходы. Однако, учитывая государственное участие в проектах ГЧП, а также возможность возникновения права частной собственности у частного партнера на возводимые объекты общественной инфраструктуры, хотелось бы иметь более четкие представления о тех социальных обязательствах, которые должна принять на себя сторона при заключении инвестиционного соглашения в социальной сфере.


Проекты, поддерживаемые в настоящее время в России, которые с различной степенью условности ввиду отсутствия правовой определенности могут быть отнесены к проектам социального предпринимательства, чрезвычайно разнообразны по конкретным видам деятельности и возможности их дальнейшего тиражирования. Так, например, предлагается франшиза на открытие социального городского информационно-развлекательного Интернет-портала сети региональных сайтов Future cuty11 (URL: http://www.nb-fonnn.ru/busmess/social-franchise/futu- re-city-l-l.html (дата обращения: 17.05.2016).). А есть абсолютно уникальные предложения, как, например, проект архитектора Артура Сарница по восстановлению Королевского замка в Калининграде, являющийся победителем всероссийского конкурса проектов «Социальный предприниматель» [16]. Очевидно и то, что полезный социальный эффект в этих случаях будет совершенно различным.


В литературе предлагалось закрепить регулирующую функцию уполномоченного органа, которая должна состоять в контроле социальной составляющей проекта, стимулировании нововведений, повышении производительности [15, с. 37]. Но можно ли сегодня ждать таких решений, прежде всего, от органов субъектов РФ, которые не обладают необходимыми знаниями в этой области преимущественно по причине отсутствия законодательных положений и наличия значительного числа противоречий в научной литературе, среди экспертов? Ответ, на наш взгляд, должен быть отрицательным. Это не та область действия, где каждый регион в силу своих возможностей должен вырабатывать свои собственные правила игры. Предлагалось также создать для социальной сферы «специальное агентство, в задачи которого будут входить выполнение исследовательских работ в области экономики социальной сферы, включая и оценки потребностей, социально-экономического эффекта...» [15, с. 36]. Более того, несколько лет назад отмечался в качестве лучшего опыт развития социального предпринимательства в форме создания региональных сетей Центров инноваций социальной сферы [12, с. 176— 177]. Однако и эта практика не была институционализирована.


В указанном нами постановлении Правительства Самарской области12 (Об утверждении порядка определения формы реализации проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства, концессионных соглашений и иных форм государственно-частного взаимодействия, планируемых к реализации на территории Самарской области, и мониторинга их реализации: постановление правительства Самарской области от 24 аир. 2016 г. № 131. URL: http://www.samregion.ru (дата обращения: 05.06.2016).) одним из принципов государственно-частного взаимодействия названы социально-экономический эффект и эффективность (и. 1.3). Данного принципа нет в ст. 4 Федерального закона о государственно- частном партнерстве, что еще раз подтверждает вывод о целесообразности регионального подхода в определении отличительных особенностей инвестиционной деятельности при взаимодействии власти и частных партнеров. Вместе с тем представляется, что данный принцип должен быть закреплен не только на региональном, но и на федеральном уровне, что должно повлечь корректировку большинства положений закона о ГЧП. Поэтому в качестве принципа государственно-частного партнерства должно быть закреплено не только достижение социально-экономического эффекта, как в региональных нормативно-правовых актах, но и приоритет социального эффекта над экономическим, что в большей степени будет соответствовать идеологии социального предпринимательства и мировой практике.


В п. 3.2 Порядка определения формы реализации проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства, концессионных соглашений и иных форм государственно-частного взаимодействия, планируемых к реализации на территории Самарской области, и мониторинга их реализации установлено требование об обязательном включении в предложение инициатора проекта государственно- частного взаимодействия обоснования социальной значимости решения вопроса и характеристику проблемы, на решение которой направлен предлагаемый проект. Нужно отметить, что закон о ГЧП не содержит таких четких правил об обязательном доказывании частным партнером социальной значимости предлагаемого проекта. В большей степени федеральные нормативные документы нацелены на решение вопросов технико-правового и финансового характера13 (Об утверждении порядка проведения предварительных переговоров, связанных с разработкой предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, между публичным партнером и инициатором проекта: приказ Минэкономразвития России от 20 нояб. 2015 г. № 864 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».).


В связи с этим полагаем обоснованным включить в число обязательных элементов соглашения о государственно-частном партнерстве (муниципально-частном партнерстве) социально-экономический эффект (и. 2 ст. 6 закона о ГЧП). Также необходимо при разработке предложений о реализации проекта государственно-частного партнерства (муниципальночастного партнерства) установить в и. 3 ст. 8 закона о ГЧП необходимость указания сведений не только об эффективности проекта и его сравнительного преимущества, но и данных о социально-экономической эффективности проекта. Полагаем, что данный критерий следует легализовать среди приоритетных и при принятии решений о реализации проекта государственно- частного партнерства (муниципально-частного партнерства) (ст. 10 закона о ГЧП), а также скорректировать главу 3 закона «Соглашение о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве» в соответствии с принципом приоритета социально эффекта над экономическим.


В статье 4 закона о ГЧП среди декларируемых принципов государственно-частного партнерства особое место отведено принципам обеспечения конкуренции и свободы заключения соглашения. Полагаем, что свобода заключения соглашения может быть ограничена лишь необходимостью обеспечения приоритета социального эффекта над экономическим, что служит интересам всего российского сообщества. Реализация данного принципа посредством механизма государственно-частного партнерства также будет служить и обеспечению конкуренции рынка социальных услуг. К сожалению, данная стратегия не нашла отображения в принятом законе о ГЧП, однако в некоторых других нормативно-правовых актах данная идеология нашла отражение.


Реализуя концепцию государственно-частного партнерства, Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»14 (Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации: Федер, закон от 28 дек. 2013 г. № 442- ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 52, ч. 1, ст. 7007.) расширил перечень поставщиков социальных услуг. Сегодня вместе с государственными учреждениями социальные услуги населению оказывают негосударственные поставщики - коммерческие и некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели. Заботясь о разгосударствлении социальной сферы в декабре 2015 г. Президент РФ в очередном послании к Федеральному собранию предложил установить для некоммерческих организаций, зарекомендовавших себя в качестве безупречных партнеров государства, статус исполнителей общественно полезных услуг, которым будут направляться до 10 % средств региональных и муниципальных социальных программ для участия в оказании социальных услуг, финансируемых за счет средств бюджетов15 (Послание Президента РФ Федеральному Собранию от дек. 2015 г. //Рос. газета. 2015. 4 дек.). Все эти предложения, в соответствии с идеологией социального предпринимательства, направлены на обеспечение конкуренции на рынке социальных услуг, где социальный эффект всегда преобладает над экономическим.


Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года16 (Распоряжение Правительства от 17 нояб. 2008 г. № 1662-Р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47, ст. 5489.) частногосударственное партнерство рассматривает в качестве элемента механизма взаимодействия государства, частного бизнеса и общества как субъектов инновационного развития (раздел 1.5). В настоящем программном документе отмечается необходимость перехода от экспортно-сырьевой к инновационной модели экономического роста, связанного с формированием нового механизма социального развития, основанного на сбалансированности предпринимательской свободы, национальной конкурентоспособности и социальной справедливости. Таким образом, Концепция не только не исключает, а прямо предполагает принцип приоритета в государственно-частном партнерстве социального эффекта над экономическим, в результате чего реализуется конституционный принцип социальной справедливости. К сожалению, в принятом законе о ГЧП данные принципы не нашли практического отображения.


Наибольшую проблему представляет оценка социальной эффективности проекта о государственно-частном партнерстве. Экономический эффект и эффективность могут определяться абсолютными и относительными количественными показателями. Например, для оценки эффективности особых экономических зон в качестве таких показателей используется количество резидентов, созданных рабочих мест, объем инвестиций и выручки и т. п.17 (Об утверждении Правил оценки эффективности функционирования особых экономических зон: постановление Правительства РФ от 10 июня 2013 г. №491 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 25, ст. 3155) В то же время социальный эффект, без «привязки» к экономической эффективности, определить  достаточно сложно. Социальный эффект носит опосредованный характер, он связан с созданием высокотехнологических медицинских центров, появлением предприятий, производящих продукцию, ранее закупавшуюся за рубежом и др. При заключении соглашений о ГЧП, как уже отмечалось, речь идет о создании или реконструкции инфраструктуры, которая может быть использована организациями, относящимися к социальным предпринимателям. Но в конкретных соглашениях о ГЧП публичный партнер должен закрепить те социальные обязательства, которые возлагаются на другую сторону соглашения. Данные обязательства должны быть связаны с обеспечением доступа к социальным услугам, которые будут оказываться частными партнерами, владеющими возведенными объектами социальной инфраструктуры. Это может быть, например, оказание бесплатных социально-медицинские услуги в реабилитационных и медицинских центрах, предоставление фиксированного количества рабочих мест лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации и т. д. При этом использование бюджетных средств с последующим переходом права собственности на возведенные объекты социальной инфраструктуры не могут рассматриваться в качестве такого эффекта, так как не направлены на решение конкретных социальных проблем. В противном случае государство в последующем будет вынуждено выделять значительные средства в виде субсидий нуждающимся гражданам для получения желаемых социальных услуг или товаров, что в итоге поставит под сомнение провозглашаемые цели и принципы механизма государственно-частного партнерства. Поэтому считаем, что приоритетным критерием социальной эффективности проекта должна быть реальная способность решения социальных проблем.


При заключении соглашений о ГЧП в социальной сфере частный партнер принимает на себя повышенные обязательства на достаточно длительный срок. Но это обстоятельство в полной мере согласуется с той концепцией социального предпринимательства, которая сложилась в мире к настоящему времени. Подобное самоограничение в возможности получения прибыли является последствием реализации концепции социально ответственного бизнеса, являющегося частью социального предпринимательства. В этих условиях задачами законодателя и правоприменителей становится разработка таких механизмов поддержки подобных инициатив, которые бы служили общественным интересам, но не допускали расходования значительных государственных ресурсов лицами, лишь прикрывающимися идеями социального предпринимательства.


Выводы


Таким образом, проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы:



  1. Вектором развития и совершенствования законодательства о государственно-частном партнерстве с учетом передового зарубежного правоприменительного опыта видятся ценностные ориентиры социального предпринимательства, нацеленного не на получение прибыли, а на обеспечение приоритета социального эффекта над экономическим.

  2. Критерием социальной эффективности проекта о государственно-частном партнерстве должно стать его реальная возможность решения или сглаживания конкретных социальных проблем общества. При этом приоритетным критерием социальной эффективности проекта о ГЧП следует рассматривать его нацеленность на решение проблем лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации.


Библиографический список



  1. Аксенова-Сорохтей Ю. Н, Барановская Е. А., Серебрякова А. А., Серова О. А. Актуальные проблемы правового регулирования госу- дарственного-частного партнерства в РФ // Успехи современной науки и образования. №4, т. 2. С. 147-152.

  2. Барков А. В. О социальной значимости и актуальности легализации дефиниции «социальное предпринимательство» в российском законодательстве // Экономика. Предпринимательство. Окружающая среда. 2015. Т. 1, № 61. С. 67-69.

  3. Барков А. В. О необходимости учета тенденции социализации частного права при совершенствовании российского гражданского права // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2015. №4. С. 104-110.

  4. Белицкая А. В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: монография. М.: Статут, 2012. 191 с.

  5. Викеев С. В. Основные цели социальных инвестиций // NB: Экономика, тренды и управление. №2. С. 1-11. DOI 10. 7256/2306-4595.2014.2.6802.

  6. Гришина Я. С. Инновационно-правовое регулирование поддержки социального предпринимательства в сфере среднего и малого бизнеса // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2014. № 3. С. 63-69.

  7. Гришина Я. С. Концептуальная модель правового обеспечения российского социального предпринимательства: монография. М.: Юрлитинформ, 2016. 462 с.

  8. Гришина Я. С. Механизм взаимодействия частных и публичных правовых средств обеспечения социально-имущественных потребностей в условиях моделирования юридической конструкции социального предпринимательства / под ред. проф. Н. А. Баринова. Саратов: Слово, 2014. 164 с.

  9. Иванова А. О. Развитие государственно-частного партнерства в Японии: дне. ... канд. экон. наук. М., 2010. 24 с.

  10. КицайЮ.А. О возможности включения социально ориентированных организаций в положения Гражданского кодекса Российской Федерации о юридических лицах // Экономика. Предпринимательство. Окружающая среда. 2015. № 3. С. 106-110.

  11. Подкорытов Р. А. Государственно -частное партнерство в сфере пенсионного обеспечения Чили: дне. ... канд. экон. наук. М., 2010.24 с.

  12. Серебрякова А. А. Унификация правового регулирования отношений социального предпринимательства в Российской Федерации // Пятый Пермский международный конгресс ученых-юристов: материалы междунар. науч,- практ. конф. (г. Пермь, ПГНИУ, 24—25 окт. 2014 г.) / отв. ред. О. А. Кузнецова. Пермь,

  13. С. 175-176.

  14. Серова О. А. Социальное предпринимательство как правовой феномен и его влияние на изменении концепции юридического лица в России // Сб. ст. участников IV Ежегод. междунар. науч.-практ. конф., посвящ. памяти заслуженного юриста РФ, д. ю. и., проф. Н. М. Коршунова / отв. ред. Ю. С. Харитонова. М., 2015. С 348-356.

  15. Социальное предпринимательство в России и в мире: практика и исследования / отв. ред. А. А. Московская. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011. 284 с.

  16. Фильченков В. А. Условия и направления развития государственно-частного партнерства в социальной сфере региона // Сервис plus. № 2. С. 33-37

  17. Чистякова Л. «Это наши камни» (Артур Сар- ниц о Королевском замке, современной застройке и проблемах Калининграда). URL: http://www.nb-forum.ru/social/symply-said/eto- nashi-kamni.html (дата обращения: 17.05.2016).

  18. Alter S. К. Social Enterprise Typology. Virtue Ventures LLC. 2007. Nov. 27 (revised vers.).

  19. Social Entrepreneurship. Across the Board // Found of National Centre for Social Entrepreneurs. 1995. № 32(3). Pp. 20-25

  20. DeesJ G. Creating Large-scale Change: not ‘Can’ but ‘How’. URL: http://qps.ru/zxXrS (дата обращения: 11.06.2016).

  21. Dees J. G. The Meaning of Social Entrepreneurship. Center for Advancement of Social Entrepreneurship, Duke University’s Fuqua School of Business, 2001 (revised vers.). URL: http://www.caseatduke.org/documents/dees_sedef.pdf (дата обращения: 11.06.2016).

  22. DefoumyJ, Nyssens M. Conceptions of Social Enterprise in Europe: Recent Trends and Developments. EMES WP. No. 08/01. 2010.

  23. Drucker P F. Innovation and Enterpreneurship: Practice and principles. N. Y.: Harper Business, 1985.268 p.

  24. Drucker PE The Practice of Management / Harper and Row Publishers, 1954. 404 p.

  25. Esposito R. T. The Social Enterprise Revolution in Corporate Law: A Primer on Emerging Corporate Entities in Europe and the United States and the Case for the Benefit corporation, 4 Wm. & Mary Bus. L. Rev. 639 (2013), URL: http://scholarship.law.wmedu/wmblr/vol4/iss2/7 (дата обращения: 11.06.2016).

  26. Galera G., Borzaga C. Social enterprise: An international Overview of its Conceptual Evolution and Legal Implementation. URL: http:// qps.ru/LXHB (дата обращения: 05.06.2016).

  27. Horusitzky P, Julienne K., Lelievre M. Un Panorama des Minimas Sociaux en Europe. Etudes et Resultats, DREES. 2006. № 464. Pp. 191-225.

  28. Kerlin J. A. Social Entreprise in the United States and Europe: Understanding and Learning from the Differences // International Society for Third-Sector Research and The Johns Hopkins University. 2006. Vol. 17. Pp. 247-263.

  29. Mair J., Marty I. Social Entrepreneur ship Research: A Source of Explanation, Prediction, and Delight // Journal of World Business. 2006. № 41. Pp. 36-44.

  30. Prahalad C. The Fortune at the Bottom of the Pyramid: Eradicating Poverty through Profits // Upper Saddle River, New Jersey: Wharton School Pub., 2005. 401 p.

  31. Yunus M. Banker to the Poor: Microlending and the Battle against World Poverty. N. Y.: Public Affairs, 1999. 259 p.