Основной смысл механизма сдержек и противовесов — это исключение монополии, т.е. ограничение и умерение высшей государственной власти. Достоинством действующей Конституции РФ — в данном контексте — следует считать то, что этот механизм был в ней изначально предусмотрен. Как известно, ее концепция в значительной мере вырабатывалась в президентской администрации и в условиях острого политического кризиса. Данные обстоятельства обусловили в конечном счете чрезмерно широкие — по меркам американского и европейского конституционализма — полномочия российского Президента. Разработчиками Конституции это, в общем, сознавалось: в главах 4—7 был предусмотрен ряд норм, обеспечивающих согласование позиций ветвей власти, властных институтов, в том числе главы государства при решении ряда крупных вопросов.

Российская версия механизма сдержек и противовесов вышла, вероятно, не самой удачной, поскольку все же была нацелена на доминирование одного властного института. Однако подобные сдержки Конституции РФ 1993 г. в течение 17 лет ее действия не раз включались и реально работали. Именно это обстоятельство позволяет говорить о реальности российского конституционализма, в отличие, скажем, от конституционализма, выстроенного в Беларуси, Казахстане, Узбекистане и других государствах с действительно авторитарными режимами. Российская Конституция, точнее, заложенный в ней механизм сдержек и противовесов в определенных случаях выполняли функцию сдерживания и ограничения власти.

1. Отличия сдержек от противовесов

Поскольку данный вопрос хотелось бы рассмотреть более подробно, определимся с тем, какой смысл мы вкладываем в используемые понятия. Разумеется, такое понятие, как «сдержки и противовесы» («checks and balances») относится к категории классических. Однако с учетом целей наших размышлений полезно попытаться раскрыть его, выделив сущность. Представляется, что сущность нормы, заключающей в себе сдержку (противовес) — это право определенного субъекта конституционного процесса (т.е. процесса взаимодействия органов государственной власти, принадлежащих к ее разным ветвям, при осуществлении ими конституционных полномочий) выразить свое несогласие с другим субъектом (с учетом возможного согласования позиций или без него). Конституционный процесс — свободный процесс. Он не должен поддаваться программированию: его субъекты могут конфликтовать и возражать друг другу.

В каких случаях можно говорить о том, что сдержка (противовес) включается, работает? В тех, когда субъект конституционного процесса фактически использует данную норму, чтобы выразить свое несогласие. Если он выражает согласие — принимая специальное решение или не предпринимая ничего, — то это означает, что сдержка (противовес) не используется. Если есть согласие, то нет акта сдерживания, нет противопоставления одной позиции другой.

Несколько слов о том, можно ли отличать сдержки от противовесов: в каких случаях мы имеем дело с первыми, а в каких — со вторыми? Нужно сказать, что на практике обычно это различие не считается существенным. Словосочетание «сдержки и противовесы» чаще всего используется как единое понятие. Однако представляется, что сдержки заложены в обязывающих конституционных нормах (предусматривающих согласование кандидатур), а противовесы — в управомочивающих (допускающих различные варианты действий палат Федерального Собрания и главы государства).

Обязывающие нормы императивно требуют непосредственного взаимодействия палат Федерального Собрания и главы государства при назначении высших должностных лиц. Конечно, палаты имеют возможность сдерживать главу государства, но могут такой возможностью и не воспользоваться — не использовать сдержку. В любом случае палаты обязаны рассмотреть предложенные кандидатуры и высказаться по ним — провести голосование. Противовесы, содержащиеся в нормах, позволяющих отклонять федеральные законы, выражать недоверие правительству и т.д., применяются по воле субъекта конституционного процесса, позволяя ему противопоставлять свою позицию другому субъекту, склонять чашу политических весов на свою сторону.

2. Опыт применения механизма

Итак, мы акцентируем внимание на том, что за минувшие 17 лет механизм сдержек и противовесов все же выполнил определенную работу, и полагаем, что именно сегодня этот опыт следует вспомнить. Что имеется в виду? Попробуем вспомнить некоторые наиболее важные включения названного механизма.

1. Норма, предусматривающая дачу согласия Государственной Думы на назначение Председателем Правительства РФ (п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ), работала как сдержка четыре раза (два раза — март и два раза — август 1998 г.). В марте Государственная Дума дважды отказывалась дать согласие на назначение С. Кириенко, а в августе — на назначение В. Черномырдина. В первом случае палата все же не решилась возражать главе государства в третий раз и, не желая своего роспуска, в конечном счете дала согласие. Во втором случае Государственная Дума собиралась в третий раз голосовать против предложенной Президентом РФ кандидатуры и была готова к роспуску. В итоге со всеми фракциями была согласована новая кандидатура — Е. Примакова.

2. Норма, предусматривающая право Государственной Думы назначать Председателя Центрального банка РФ по представлению Президента РФ, работала в качестве сдержки два раза. В ноябре 1994 г. и в июле 1995 г. Государственная Дума отказалась назначить на указанную должность Т. Парамонову. Следует отметить, что в этот же период в октябре 1994 г. Государственная Дума пыталась воспользоваться и другой сдержкой, предусмотренной той же конституционной нормой. Депутаты требовали, чтобы Президент РФ поставил перед палатой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка В. Геращенко, уволенного ранее президентским указом. Глава государства, справедливо полагая, что большинство палаты проголосует против освобождения В. Геращенко от должности, от постановки этого вопроса уклонился.


3. Государственная Дума один раз в своей истории — в июне 1995 г. — выразила недоверие Правительству РФ, использовав, таким образом, один из конституционных противовесов. Согласно части 3 ст. 117 Конституции РФ, если бы палата в течение трех месяцев проголосовала за недоверие повторно, Президент РФ оказался бы перед альтернативой: объявлять об отставке Правительства РФ или распускать Государственную Думу. До этого дело не дошло, второе голосование о недоверии не состоялось. (Правительство РФ, впрочем, успело поставить перед палатой вопрос о доверии себе, исходя из интересов политической тактики, но позже отозвало это письмо.)


4. Сдержка, заключенная в п. «3» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ и предусматривающая правомочие Совета Федерации по назначению на должность и освобождению от должности Генерального Прокурора РФ по представлению Президента РФ, включалась шесть раз — если считать по числу голосований, которыми принимались решения. Обсуждавшихся фигур было три. В апреле 1994 г. палата сначала отказалась освободить от должности А. Казан ника, а затем назначить на должность А. Ильюшенко. Последнего Совет Федерации еще раз отказался назначить в октябре того же года. В марте, апреле и октябре 1999 г. палата отказалась, вопреки предложению Президента РФ, освободить от должности Ю. Скуратова.


5. Попытка использовать столь серьезный противовес, как отрешение Президента РФ от должности, также была предпринята в рассматриваемый период. В мае 1998 г. были собраны подписи 177 депутатов Государственной Думы в поддержку инициирования процедуры импичмента; была создана специальная комиссия палаты. Однако в мае 1999 г. ни один из четырех пунктов обвинения против главы государства не собрал квалифицированного большинства голосов депутатов (впрочем, простое большинство голосовало за каждый пункт).


6. Один раз палатам Федерального Собрания удалось в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ использовать такой противовес, как преодоление вето Президента РФ. В апреле 1998 г. обе палаты смогли квалифицированным большинством одобрить в ранее принятой редакции федеральный закон, до этого отклоненный Президентом РФ (Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»).


7. Наконец, следует упомянуть еще одну норму, выполняющую роль сдержки, — ч. 3 ст. 81 Конституции РФ, запрещающую одному лицу занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Возможность действия данной нормы активно обсуждалась еще в последний год президентства Б. Ельцина. Но в связи с его отставкой эта тема на восемь лет ушла из поля зрения экспертов. В 2007—2008 гг. интерес к ней возрос до крайних пределов. В связи с высокой популярностью В. Путина многих близких к нему политиков весьма соблазняла мысль об отмене этой сдержки либо о хитроумных юридических комбинациях, позволяющих ее обойти. Однако В. Путин декларировал необходимость соблюдения данного ограничения и не стал выдвигать свою кандидатуру на третий срок. Таким образом, единственная сдержка Конституции РФ 1993 г., никак не зависящая от партийно-политического состава ветвей власти (ч. 3 ст. 81, запрещающая главе государства занимать данную должность более двух сроков подряд), все же сработала. Как бы кто ни относился к конечному результату, можно воздать должное конкретному лицу, подчинившемуся норме, но можно — и самой норме, совершенно безразличной к лицам.


8. Несколько слов в связи с тем, что мы затронем вопрос о противовесах, «работавших» в законодательном процессе. Отклонения федеральных законов Советом Федерации и Президентом РФ — «наложение вето» и «преодоление вето» — безусловно, важные элементы в механизме разделения властей. Это эффективные инструменты в процессе разработки законов. Но следует отметить, что данные противовесы чаще всего не имеют существенного значения для предотвращения излишней концентрации власти, ее монополизации одним властным институтом, т.е. для решения главной задачи, решаемой с помощью механизма сдержек и противовесов. Отклонения федеральных законов чаще всего не имеют политических причин, поэтому данные нормы-противовесы используются наиболее часто. Однако динамика их применения в последние годы заслуживает отдельного внимания.

В 1990-е годы палаты Федерального Собрания и глава государства достаточно активно пользовались в отношениях друг с другом такими противовесами, как «вето» и «преодоление вето». С 2000 г. количество отклонений федеральных законов (как Советом Федерации, так и Президентом РФ) значительно снизилось. В качестве иллюстрации приведем таблицу, отражающую динамику отклонений федеральных законов в течение работы Государственных Дум трех созывов^{1См. официальный сайт Государственной Думы: статистика законодательного процесса}.

Если проследить изменения показателя отклонений федеральных законов (т.е. применения противовесов в законодательном процессе) с 1996 по 2009 г. в процентном отношении, то получится примечательная картина: 1996—1999 гг. — 42% отклоненных законов; 2000—2003 гг. — 13; 2004—2007 гг. — 3,4; 2008 г. — 0,6; 2009 г.-2,5%.

Поскольку срок очередного созыва Государственной Думы еще не истек, мы приводим данные за два последних года по отдельности. Динамика, как представляется, весьма показательная. Однако после 2008 г. снижать показатель отклонений, похоже, стало уже некуда. Гармония отношений палат Федерального Собрания достигла, кажется, высшей точки. Отразилась ли она позитивно на качестве принимаемых законов? Выразим осторожное сомнение. Конечно, нет никакого нормативного оптимального показателя отклонений законов в условиях работающего бикамерализма. И все же, думается, столь явное сглаживание противоречий в позициях палат трудно счесть естественным явлением.

Примерно то же самое можно заметить и в отношении сдержек, связанных с согласованием кандидатур. Нормы-сдержки, нацеленные на сдерживание (ограничение) власти главы государства в его отношениях с палатами Федерального Собрания, достаточно активно применялись в 1994—1999 гг. Начиная с 2000 г. они не использовались. Все предложения Президента РФ о кандидатурах на высшие государственные должности (Председателя Правительства РФ, Генерального Прокурора РФ, судей Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного и Верховного Судов РФ, Председателя Центрального банка РФ) получали поддержку палат. В этот период Государственная Дума ни разу не рассматривала вопрос о недоверии Правительству РФ.

Легкая сговорчивость палат Федерального Собрания, отсутствие с их стороны возражений при назначениях на высшие государственные должности — симптомы, которые, вероятно, не следует толковать однозначно. Нельзя с уверенностью утверждать, что это признаки авторитарной тенденции и давления на законодателей. Если политика популярного Президента осмотрительна и взвешена, то гармоничные отношения с палатами должны быть ее естественным следствием. Скажем, в Сенате Конгресса США предложенные Президентом кандидатуры отклоняются очень редко.

Нельзя, однако, не видеть существенной разницы между сравниваемыми ситуациями. В обеих палатах Конгресса США при наличии сильных пропрезидентских фракций действуют и равновеликие оппозиционные. Вся система согласований обусловлена колеблющимся равновесием между двумя крупнейшими политическими партиями. В последние 20 лет настроение избирателей склонялось в пользу сосуществования Президента и парламентского большинства, принадлежащих к разным партиям. В таких условиях согласование имеет совершенно иную цену — чаще всего оно представляет собой результат учета различных интересов и компромиссов. Ясно, что партийно-политическая структура парламента предопределяет эффективность использования сдержек и противовесов.

Напротив, в обеих палатах российского парламента с начала 2000-х годов, а особенно с начала второго срока президентства В. Путина, создано подавляющее пропрезидентское и проправительственное большинство, гарантирующее принятие любых решений, угодных исполнительной власти, точнее, возглавляющей ее правящей элите. Следует отметить, что половина членов Совета Федерации — представители глав исполнительной власти регионов, назначаемых по представлению Президента РФ. Это результат действия нового порядка наделения полномочиями глав субъектов Федерации, заменившего с 2005 г. прямые выборы глав регионов. Пропрезидентское парламентское большинство, таким образом, напоминает единую, иерархически выстроенную корпорацию с корпоративными мотивациями и корпоративной дисциплиной. Такую властную «гармонию» трудно не счесть несколько искусственной.

Не касаясь вопроса о технологиях создания данной корпорации (хотя это вопрос немаловажный), мы лишь обращаем внимание, что ее существование незаметно лишает смысла конституционный процесс, и в частности, сводит на нет действие механизма сдержек и противовесов. Фактическое отключение сдержек объективно способствует тому, от чего российские политики вроде бы хотят уйти, — бесконтрольному олигархическому правлению.

Следует подчеркнуть, что в последние 10 лет ни в политическом, ни в экспертном сообществе России фактически не было противников сильной исполнительной и президентской власти. Вывод, что сама Конституция РФ дает добротную правовую основу для такой власти, стал более или менее общепринятым. Проблема заключалась лишь в том, что Президенту РФ и исполнительной власти оказалось все же мало полномочий, установленных Конституцией РФ. Как иначе объяснить наращивание полномочий, полученных за счет поправок в законы о Счетной палате, Верховном Суде РФ и Конституционном Суде РФ?

Поневоле вспоминается «железный закон олигархии» Роберта Михелса, гласящий, что любая узкая правящая группа стремится максимально расширять свои полномочия, пока это позволяют внешние условия.

3. О возможностях отрегулировать механизм

Выделим в отдельный вопрос роль Конституционного Суда, имевшего за эти 15 лет возможность повлиять на эффективность работы механизма сдержек и противовесов. Отдельные элементы этого механизма можно было отрегулировать таким образом, чтобы повысить его эффективность. Затрагивая данную тему, необходимо сделать уточнение: дел, связанных именно с проблематикой сдержек и противовесов, Суд рассматривал немного. Мы вынесем туг за скобки дела, связанные с законодательным процессом, чтобы акцентировать внимание на двух решениях. Они сыграли, на наш взгляд, существенную роль в определении того, что мы назвали бы пределами действия или реальной эффективностью двух важнейших сдержек, каждая из которых относится к компетенции одной из палат Федерального Собрания.

Во-первых, в связи с этим мы хотели бы вспомнить о толковании ч. 4 ст. 111 Конституции, связанном с рассмотрением проблемы дачи согласия Государственной Думой на кандидатуру Председателя Правительства РФ, предлагаемую главой государства. Во-вторых, о споре о компетенции между Президентом РФ и Советом Федерации по вопросу временного отстранения от должности Генерального Прокурора РФ на время проведения в отношении него следственных действий (а также назначения лица, исполняющего его обязанности).

Оба решения были приняты более 10 лет назад, и к ним уже не раз обращались эксперты. Однако в данном случае — рассматривая современное состояние механизма сдержек и противовесов — о них нельзя не вспомнить.

В марте 1998 г. Президент Б. Ельцин, желая видеть в должности Председателя Правительства РФ конкретную персону (С. Кириенко), решил получить согласие на его назначение во что бы то ни стало. Он трижды предложил Государственной Думе одного и того же кандидата. Государственная Дума с третьей попытки вынужденно дала свое согласие на назначение С. Кириенко Председателем Правительства РФ, но позже обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ч. 4 ст. 111 Конституции РФ²Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447. В запросе, в частности, выражалось сомнение в том, что глава государства вправе все три раза предлагать депутатам одну и ту же кандидатуру. Обращалось внимание, что в таком случае теряет смысл сама процедура согласования. «Дача согласия» в подобной ситуации превращается в вынужденный акт.

Конституционный Суд РФ, рассматривая данный вопрос, указал, что Президент РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, реализация которой возложена на Правительство РФ — что обусловливает полномочия главы государства по формированию Правительства. В правовой позиции Суда содержалось также указание, что Президент РФ «вправе настаивать» на предложенной кандидатуре и на время кризисной ситуации, в период разрешения которой было принято данное решение. В дальнейшем, с точки зрения Суда, должен быть выработан соответствующий конституционный обычай.

Эта позиция у многих экспертов вызвала недоумение. Оправдана ли была постановка вопроса о «конституционном обычае», если сам Суд был вправе дать соответствующее толкование ст. 111 Конституции РФ и защитить таким образом правовой смысл процедуры дачи согласия как таковой?

Данный вопрос нам приходилось обсуждать с некоторыми бывшими судьями Конституционного Суда РФ. Интересно отметить, что такую интерпретацию нормы, содержащей сдержку, судьи поддержали исходя из совершенно различных мотиваций — из необходимости усиления института Президента РФ как такового, и из целесообразности поддержки Президента Б. Ельцина перед лицом Государственной Думы, в которой преобладала неосталинистская фракция КП РФ. Таким образом, в данном случае вряд ли имело смысл говорить о давлении со стороны исполнительной власти.

В апреле 1999 г. глава государства своим Указом³Указ Президента РФ от 2 апреля 1999 г. № 415 «О Скуратове Ю.И.» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1711 временно отстранил от должности Генерального Прокурора РФ (в связи с возбуждением в отношении последнего уголовного дела), назначив другим Указом исполняющего обязанности Генерального Прокурора.

Назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора РФ является конституционной обязанностью Совета Федерации. Вопрос, кому принадлежит право временного отстранения от должности Генерального Прокурора РФ в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела, законодательно не урегулирован. Воспользовавшись этим пробелом, Президент РФ отстранил от должности Ю.И. Скуратова, лишь проинформировав Совет Федерации о принятом решении, и назначил исполняющего обязанности Генерального Прокурора В.В. Устинова.

Совет Федерации обратился в Конституционный Суд РФ⁴Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального Прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела» // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6364., указав, что временное отстранение Генерального Прокурора РФ от должности могло быть произведено только в порядке, установленном Конституцией РФ, т.е. Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Конституционный Суд РФ рассуждал следующим образом: «В силу конституционного статуса Генерального Прокурора Российской Федерации его отстранение от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования должно составлять компетенцию иной, находящейся вне системы прокуратуры, государственно-властной инстанции федерального уровня...» В результате был сформулирован следующий вывод: «Президент Российской Федерации, как глава государства, несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти (статья 80, части 1 и 2)... на основании и во исполнение указанных предписаний не только вправе, но и обязан — в отсутствие иного регулирования — издать акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности». Таким образом, Конституционный Суд РФ разрешил спор в пользу Президента РФ. Фактически это дало последнему ничем не ограниченную власть в отношении Генерального Прокурора РФ. Ведь столь простой, «оперативный» порядок временного отстранения его от должности значительно облегчает процедуру полного лишения его полномочий и замены на ту персону, которая уже долгое время исполняет его обязанности.

Отметим, между прочим, что судья Конституционного Суда В О. Лучин в своем Особом мнении⁵Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина по споруо компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительнопринадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального Прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовногодела // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6364. привел убедительную, на наш взгляд, аргументацию в защиту позиции Совета Федерации: «Утверждение Конституционного Суда ... не учитывает общепризнанного принципа (правовой аксиомы) толкования права в сфере публичных отношений — “a fortiory” (кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан меньшему). Субъект, обладающий правом освобождения Генерального прокурора от должности, имеет право и на меньшее — отстранение от должности на период расследования. ... Если Совет Федерации применяет, условно скажем, “высшую меру” наказания в отношении Генерального прокурора Российской Федерации — освобождает его от занимаемой должности, то и все другие меры в рамках данного вида конституционной ответственности применяет Совет Федерации».

Мы не считаем целесообразным рассматривать многие другие решения Конституционного Суда РФ, фактически расширявшие правомочия главы государства и принятые в период президентства В. Путина. На наш взгляд, дело тут не в персонах Президента или главным образом не в них. Дело — в неготовности российской правовой системы (олицетворяемой в данном случае органом конституционного правосудия) серьезно защищать саму по себе идею сдержек и противовесов. Названные решения Конституционного Суда РФ, принятые на наш взгляд, не под давлением и не оказавшие практического эффекта (к моменту принятия судебных решений оба конфликта были, по сути дела, исчерпаны), безусловно, повлияли на правосознание российского политического сообщества. И без того слабая приверженность механизмам согласований (выставления сдержек) стала вытесняться полным пренебрежением к ним. Идея согласования — необычайно важная с точки зрения теории конституционализма и лежащая в основе механизма сдержек — оказалась подменена идеей административной и корпоративной субординации.

Ілавный отрицательный эффект заключается в том, что Конституция РФ перестает исполнять свою главную функцию — сдерживания и ограничения власти. Как отмечалось, такой опыт для России не нов, не оригинален. И речь изначально шла о необходимости его преодоления⁶Любые исторические аналогии условны. Использование их приемлемо, если это позволяет точнее выразить мысль. Стремление правящей просвещенной бюрократии (воспользуемся таким традиционным образом) приспосабливать избирательные законы для собственных нужд можетдо поры вызывать понимание и даже одобрение, — поскольку сама политика этой бюрократиипредставляется в целом взвешенной и разумной. Однако взвешенность и разумность тоже могутоказаться плодами приспособления — СМИ и статистики. Взвешенность и образованность бюрократии, правившей в России в 1914 г., и по нынешним меркам выглядела явно предпочтительней радикализма разношерстной левой оппозиции. Однако хватило одной (но катастрофической) ошибки, связанной с подключением к мировой войне, чтобы вопрос о разумности правящей элиты приобрел характер насмешки. Против войны выступали тогда лишь левые партии..

Создание и воссоздание конкурентной среды в политической сфере, а равно исключение монополии на власть — вовсе не уступка радикалам из оппозиции и не проявление слабости власти. Прежде всего, это инструмент развития и средство избежать «политической деменции».