Loading...

This article is published under a Creative Commons license and not by the author of the article. So if you find any inaccuracies, you can correct them by updating the article.

Loading...
Loading...

Ответственность органов государственной власти перед Президентом РФ (историко-правовой комментарий) Creative Commons

Link for citation this article

Марино И.

Право. Журнал Высшей школы экономики, Journal Year: 2010, Volume and Issue: №4, P. 60 - 71

Published: Dec. 1, 2010

Latest article update: April 18, 2023

This article is published under the license

License
Link for citation this article Related Articles

Abstract

В статье анализируются полномочия по отмене Президентом РФ постановлений и распоряжений Правительства; приостановлению Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, в частности как эти вопросы обсуждались участниками Конституционного Совещания при Президенте.

Keywords

Ответственность органов государственной власти, Конституционное Совещание при Президенте, Президент РФ

Конституция РФ предусматривает многочисленные процедуры ответственности органов государственной власти перед Президентом РФ. Участники Конституционного Совещания при Президенте1 РФ (далее — КС), пользуясь необходимостью создать орган гаранта и защитника Конституции2 (в понимаемом ими смысле гаранта конституционной ответственности), были намерены закрепить некий конституционный успех самого Президента РФ. Настоящая цель заключалась в том, чтобы максимально обезопасить Президента посредством установления его полномочий принимать необходимые меры ответственности по отношению к другим органам государственной власти.


Иными словами, авторы Конституции считали приоритетом создание логики, при которой, кроме ответственности, возлагаемой судебными органами, дополнительно должна эффективно обеспечиваться и «спецответственность», возлагаемая Президентом РФ — гарантом Конституции3, гарантом «конституционной дисциплины»4. Согласно намерениям авторов Конституции, участников КС, Президент в этом особом качестве мог выступать как некий «верховный судья», как гарант реализации общей юридической, конституционной и политической ответственности иных государственных органов5.


По Конституции РФ Президент РФ принимает многочисленные, разнокачественные решения об ответственности иных органов государственной власти, среди которых6:



  • об ответственности Государственной Думы: ее роспуск (п. «б» ст. 84 Конституции), отклонение федерального закона (с. 107/3 Конституции);

  • об ответственности Правительства: отставка Правительства (п. «в» ст. 83);

  • об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров (и. «д» ст. 83);

  • об отмене постановлений и распоряжений Правительства (п. 3 ст. 115);

  • об ответственности органов государственной власти субъектов РФ: приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ (п. 2 ст. 85)7.


Ответственность перед Президентом будет проанализирована на основе двух специально выбранных нами неравноценных, разнокачественных конкретных примеров:



  • отмена Президентом РФ постановлений и распоряжений Правительства (ст. 115);

  • приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 85)8.


Данные меры ответственности адресованы разным органам и разным уровням государственной власти (федеральный и органы государственной власти субъектов РФ) и дают достаточно объемный спектр их разных характеристик, свойств, качеств.


Ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ: отмена актов Правительства. Необходимо сразу отметить, что ответственность, возложенная Президентом РФ на Правительство (формируемое самым Президентом!), является фактически неограниченной. Достаточно отметить абсолютное отсутствие минимальных, даже просто формальных ограничений в вопросе отставки Правительства. Безапелляционная сентенция потенциально грозит безусловно, бескомпромиссно и постоянно: «Президент принимает решение об отставке Правительства» (ст. 83)9.


Отмена постановлений и распоряжений Правительства Президентом РФ — это только одна из многочисленных типологий мер ответственности, предусмотренных авторами Конституции в пользу Президента РФ по отношению к Правительству РФ. В данном случае Конституция дает следующую «сентенцию»: «Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации» (ст. 115)10. Здесь Правительство может выступить как нарушитель конституционной нормы, нарушитель конституционной обязанности соблюдать иерархию нормативных правовых актов11.


Участники КС пунктуально создали ответственность Правительства перед Президентом за возможное противоречие, в том числе актов нижестоящего Правительства актам самого вышестоящего Президента РФ — указам Президента РФ. КС зафиксировало соответствующую, адекватную санкцию, возложенную на Президента РФ. Данное конституционное положение позволяет Президенту РФ «в обычном рабочем режиме» «убирать» из правового поля акты Правительства, которые «теряют актуальность» в связи с изданием Президентом новых указов.


Но данное положение Конституции может рассматриваться в другом «кризисном режиме», т.е. в гипотетической, маловероятной ситуации конфронтации между двумя государственными органами. Тогда правомочие Президента способно стать последним резервным рычагом по отношению к Правительству. Но как известно, кроме этого, реальный расклад конституционных полномочий позволяет Президенту в реальной политической практике использовать и другие многочисленные рычаги власти по отношению к Правительству12. И здесь посредством развития концепции о необходимой активизации Президента — гаранта Конституции, гаранта соблюдения иерархии нормативно-правовых актов, т.е. соблюдения соответствия актов менее высокой силы актам более высокой силы, скрывается настоящая цель данной нормы: создать хорошо работающие дополнительные механизмы подотчетности, подчиненности Правительства по отношению к Президенту.


Необходимо ссылаться на стенографический отчет КС, например, на «теорему» А.А. Котенкова, придуманную на КС: «Надо дать право Президенту как возможный вариант отменять акты Правительства, противоречащие закону и указам Президента. Таким образом, Президент получает право издавать директивные для Правительства документы по основным направлениям внешней и внутренней политики и, с другой стороны, осуществлять нормативный контроль за деятельностью Правительства. Этого вполне достаточно, чтобы сделать его весьма сильным по отношению к Правительству»13. Иными словами, легко выясняются настоящие цели данного «нормативного» контроля Президента над подчиненным ему Правительством14.


Разработчики  данной статьи Конституции осознавали, что Президент во внесудебном порядке, сверх всякой меры, при отсутствии вступившего в законную силу решения соответствующей судебной инстанции, может самостоятельно, привилегированно15 и окончательно решить вопрос соответствия (или несоответствия) Конституции, федеральным законам и указам конкретного акта Правительства16. Необходимо отметить, что на КС были предложены нормы, ограничивающие право Президента принимать меры ответственности по отношению к актам Правительства. В частности, была предложена очень рациональная норма, направленная на временное ограничение данного права: «Президент вправе приостанавливать решение Правительства на срок до одного месяца с обязательным рассмотрением в суде вопроса о том, нарушило ли Правительство законодательство. Если нарушения не было, то Президент может отменить решение Правительства, только отправив Правительство в отставку»17. Этот подход не был принят, верх одержала упрощенная концепция: не приостановление, а более результативная прямая отмена — бессрочно, «раз и навсегда!».


Интересно отметить, как на КС члену Правительства, министру Ю.Ф. Ярову пришлось немного «пролоббировать» интересы самого Правительства. Он убедительно аргументировал свое намерение ограничить право Президента РФ принимать меры ответственности к Правительству18: «Когда говорится о Правительстве, написано, что Президент может отменять постановления и решения Правительства, если они не соответствуют указу. Это не очень хорошо, потому что постановления Правительства должны отменяться только в двух случаях: когда они не соответствуют Конституции и законам. Это понятно. А указ, простите, сам может иметь какие-нибудь отдельные противоречивые положения. И если завтра, допустим, мы издали свое постановление, и оно противоречит распоряжению или указу, то оно на основании этого отменяется. Такого не должно быть. Это должно быть таким образом — мы в любом случае обращаемся к арбитру. Должен быть арбитр — Конституционный Суд, который устанавливает, кто прав. Может быть так, что указ окажется не соответствующим действующей Конституции или действующим законам, а постановление Правительства — наоборот»19.


Со стороны субъектов РФ поступило предложение предусмотреть право Государственной Думы принимать подобное решение об ответственности Правительства «в ущерб» соответствующему праву Президента РФ. Предложение было рассмотрено на заседании рабочей комиссии КС под председательством С.А. Филатова и было окончательно и бесповоротно отвергнуто, даже не успев дойти до формального голосования. Для иллюстрации процитируем выступление С.А. Филатова: «Часть третью статьи 115 предлагает изменить Республика Саха (Якутия) — “постановления и распоряжения правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом Российской Федерации. Если Президент не будет отменять, это будет делать Государственная Дума”. Нужно нам это? (Из зала: “Оставить как есть”.) Давайте оставим»20. С А. Филатов, руководитель Администрации Президента РФ, видимо, имел в виду «нам», т.е. Администрации Президента, а не всем нам, российскому народу, т.е. непосредственному адресату основного закона.


В итоге прошла концепция, при которой парламент по этому конкретному «горячему» вопросу ответственности просто оказался ни при чем! Монополистом должен был оставаться один Президент! В общем, можно констатировать, как разработчики концепции «спецответственности» иных органов государственной власти перед Президентом особо позаботились укрепить ее не только на горизонтальном, но и на вертикальном уровне — была создана «вертикаль конституционной ответственности», естественно направленная «вниз» к субъектам Федерации.


Ответственность субъектов РФ перед Президентом РФ: приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Ответственность органов исполнительной власти субъектов РФ перед Президентом РФ многогранна и многообразна. Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ, если эти акты представляют собой нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85). Здесь гарант Конституции и прав и свобод человека и гражданина (ст. 80) получил право самостоятельно принять особый нормативно-правовой акт с приостанавливающим потенциалом. Можно заметить, что по отношению к количеству и типологии содержания актов никаких ограничений не предусмотрено, т.е. приостановление может касаться абсолютно всех актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.


С 1993 г. практика показывает два аспекта политических реалий: во-первых, Президент РФ реализовывал это право крайне редко. Во-вторых, после приостановления таких актов Президент РФ не обращался в соответствующий суд. Президент РФ давал свою личную интерпретацию последней части нормы ст. 85 Конституции «до решения этого вопроса соответствующим судом». Президент РФ «перепутал» обязанность обращения в суд с правом «по необходимости» обращаться в суд. Орган исполнительной власти субъекта РФ, как можно было и ожидать, во всех случаях приостановления своего собственного акта избежал рассмотрения дела в суде с участием Президента РФ. В результате временное приостановление названных актов де-факто всегда превращалось в приостановление окончательное, без рассмотрения дела соответствующим судом, как недвусмысленно установлено в Конституции.


На КС озвучивались предложения, направленные на укрепление вертикали конституционной ответственности, возложенной на Президента РФ. Была сделана, например, попытка «диверсифицировать» меры ответственности перед Президентом РФ со стороны органов государственной власти субъектов РФ. Например, обсуждалось предложение, предусматривающее приостановление актов не только исполнительной, но и законодательной власти21. В этом проявилось желание «уравновесить» условия для субъектов не только исполнительной, но и законодательной власти, по строгой логике «par conditio», чтобы не было «дискриминации»: «Перед Президентом все равны!»22.


Рассматривался также вариант «совершенствования» вертикали ответственности перед Президентом, точнее, вариант, при котором Президент мог приостанавливать действие актов даже органов местного самоуправления23. Однако попытка создать формат «местное сверхуправление» не прошла!


Рассматривалась еще более радикальная возможность окончательно отменить указанные акты органов исполнительной власти субъектов РФ. «Максималист» А.М. Яковлев немного импульсивно, экспромтом заключил24: «В таком случае я бы усилил эту формулу. Он прямо должен отменять, поскольку он глава исполнительной власти. К чему же приостанавливать. (Редкие аплодисменты, смех.) Ну, уважаемые коллеги, он главное должностное лицо. Это очень сильный аргумент».25


С другой стороны, на КС предлагалось и ослабить данное право Президента. О.О. Миронов, один из авторов Конституции и один из тех, кто наиболее убедительно выступали против такого вмешательства со стороны Президента в сферу нормативной сферы субъектов РФ, подчеркивал: «И я думаю, что вряд ли есть смысл предоставлять Президенту право приостанавливать акты, изданные субъектами Федерации»26.


Некоторые авторы Конституции обоснованно поддерживали тезис о необходимости установления четкого срока приостановления вышеуказанных актов. Например, другой участник КС (группа представителей органов государственной власти республик в составе РФ...) предложил временное приостановление с четко зафиксированным сроком: «Имеет право приостанавливать акты на срок, допустим, до трех месяцев, до полугода. Потому что установить окончательно, соответствует акт Конституции или нет, — это судебное решение. Президент будет руководствоваться революционным правосознанием, когда он говорит, соответствует или не соответствует»27. Много было и других предложений ограничить право Президента в плане ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ. Участник КС А.В. Бушуев (представитель Ярославской области) предложил аргументированно свою позицию, ограничивающую право Президента в разных направлениях: «Во-первых, раз Президенту мы даем право приостанавливать акты, то нужно указать срок, на который он вправе приостановить, допустим, до трех месяцев приостановить с передачей дела в суд или до разрешения дела в суде. Но какой-то ограничитель должен быть, а то акт приостанавливается, и, как говорится, навечно. И второй момент. Здесь может быть еще другое ограничение. Допустим, ограничить акты только теми, которые связаны с правами и свободами человека, т.е. приостанавливать только те акты, которые нарушают права и свободы человека. В данном случае нам нужно обсуждать не правомочие Президента на приостановление, а ограничения этого правомочия, которые мы хотели бы установить»28.


Но самое «азартное» предложение сделал участник КС М.Г. Коротких (представитель Воронежской области): «Вероятно, целесообразно предоставить Президенту такое право — незамедлительно приостанавливать эти акты. Но ввести следующие коррективы: кроме слов “приостанавливать действие актов” записать — “незамедлительно заявляет в соответствующий суд”, может быть, “в течение трех дней”. А дальше продолжить: “Президент несет ответственность за незаконное приостановление актов”. Я думаю, это компромиссный выход из ситуации»29. Этот автор Конституции был намерен создать фантастическую «контрответственность» Президента со всей логичной процедурой: контробвинение, ответный удар, ответные меры. В конечном счете это предложение должно было дать некий импульс для потенциального возникновения логики двусторонней санкции. Однако попытка текстуально оформить в Основном законе страны слишком громко звучавшие слова «Президент несет ответственность за ...», как и ожидалось, не могла увенчаться успехом и была бескомпромиссно отвергнута.


Концепция возможной разработки данной нормы у Б.С. Эбзеева (судья Конституционного Суда в отставке, бывший член Конституционной Комиссии) шла немного в ином направлении, т.е. в направлении ослабления полномочий Президента в пользу Правительства. Он предложил возложить ответственность субъектов РФ перед Правительством, а не перед Президентом30: «Дело в том, что я хотел напомнить — и Вы согласились, и все согласились — что власти субъектов Федерации могут осуществлять полномочия федеральной власти на территории субъектов. И если федеральное Правительство — именно Правительство, не Президент, не Федеральное Собрание, не Дума, не Совет Федерации, — если федеральное Правительство, возглавляющее систему исполнительной власти, не будет располагать правом воздействовать на исполнительную власть субъектов Федерации, то тогда я вообще не представляю, каким образом можно говорить о существовании и единой системы исполнительной власти, и полноценного государства. Только этим объясняется и обусловлена моя настойчивость»31.


Все эти разнонаправленные попытки ограничить право Президента устанавливать ответственность органов исполнительной власти субъектов РФ не нашли адекватной, достаточной поддержки.


В заключение можно особо отметить, что КС уделило достаточно много внимания решению задачи укрепления конституционного положения главы государства, гаранта Конституции, «высшего арбитра» с тем, чтобы достичь окончательной цели — применять меры ответственности по отношению к разным уровням органов государственной власти. На уровне федеральном, в том числе, — к Правительству, на уровне субъектов РФ, в том числе — к органам их исполнительной власти. Иными словами, за формальным установлением положения Президента как органа гаранта Конституции, гаранта конституционной ответственности, существовали иные задачи, намерения и цели некоторых авторов Конституции: укрепить самую настоящую ответственность — политическую ответственность разных органов государственной власти перед первым государственным лицом, главой государства.


Перед Президентом РФ при выполнении им конституционных санкционирующих задач всякий раз возникает «проблема» решения «дилеммы конституционных дилемм»: ответственность возложена им самим — либо с позиций политической целесообразности, либо с позиций права. Здесь в каждом отдельном случае, в зависимости от многофакторных обстоятельств возникает возможность разнокалиберных «компромиссных тактических вариантов»32.


Авторы Конституции не только зафиксировали конституционные обязанности некоторых органов государственной власти перед Президентом РФ, но еще и особо озаботились, чтобы они были обеспечены адекватными санкциями, чтобы были полностью зафиксированы четкие процессуальные механизмы применения мер ответственности. На уровне Конституции созданы реально действующие процедуры привлечения к ответственности многих субъектов государственной власти (субъектов пассивной ответственности) перед Президентом РФ. «Дисциплинарные» меры Президента зафиксированы в Основном законе со всеми вытекающими «привилегиями»: они имеют верховенство на всей территории РФ (ст. 4), высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории РФ (ст. 15) и т.д. Можно отметить, что принцип самодостаточности в реализации президентских мер ответственности работает достаточно хорошо.


В идеальном представлении некоторые вышеуказанные нормы можно рассматривать как способ защищать Конституцию, конституционный строй, иерархию нормативных правовых актов, однако одновременно, в реальной политической практике они представляют собой способ Президента «обезопасить себя» во взаимоотношениях с иными высшими органами государственной власти. Таким образом, за фасадом высоких слов, т.е. за юридико-формальным прикрытием, скрывается более прагматичная цель — создать сильнодействующие механизмы подотчетности, подконтрольности, даже фактической подчиненности определенных органов Президенту РФ. Участники КС «инноваторским образом» потребовали повышенной «спецответственности» органов государственной власти перед Президентом РФ и создали мириад односторонних санкций. Вместе с тем можно констатировать, что разработанные ими конституционные положения, «санкционапоминающие» (если не прямо «санкционирующие») уже самого Президента, зафиксированы несравнимо в значительно более мягкой форме. В итоге Президент РФ (кстати, орган, обладающий неприкосновенностью, — ст. 91) является привилегированным субъектом конституционной ответственности с особым статусом.


Президент РФ практически застрахован от наступления для него (как потенциального правонарушителя) отрицательных последствий. Конституция РФ как бы предусматривает настоящие санкции по отношению к некоторым органам государственной власти и облегченные квазисанкции по отношению к Президенту РФ. «Контртенденцию» представляет собой ст. 93 Конституции РФ об отрешении от должности Президента РФ. В ст. 93 формально предусмотрена такая мера ответственности, хотя в действительной политической практике ее чрезвычайно сложно реализовать33.


Участники КС эластично, «по-своему», отнеслись к известному всем принципу: «каждому праву соответствует обязанность». Все иллюзорно, если не предусмотрены адекватные санкции и сильнодействующие механизмы их реализации. Всегда актуальна закономерность, которую обосновал авторитетный конституционалист Д.А. Ковачев: «Если в правовой норме отсутствует санкция, тогда в случае ее правонарушения юридическая обязанность превращается в фикцию»34.


Другой известный специалист Н.М. Колосова подчеркивает важную общую тенденцию: «В ряде полномочий органов государственной власти акцент ставится на правах, а не на обязанностях»35. В соответствии с этим объективным аспектом можно прийти к выводу, что Конституция РФ — это самый характерный пример, показывающий, как при установлении многочисленных полномочий Президента РФ авторы Конституции (участники КС при Президенте) сделали акцент не на его обязанностях, а только на его правах. В данных полномочиях права имеют первостепенный реальный характер, а обязанности имеют второстепенный, более гипотетический характер.


Эти диспропорции можно, и наверное, нужно объяснить в том числе посредством историко-юридического анализа. Ни для кого не секрет, что Конституция РФ 1993 г. представляет собой прямой результат острой политической борьбы 1990-х годов со всеми вытекающими последствиями для победителя — первого Президента РФ. В итоге Конституция была «приспособлена» под первого Президента РФ, у которого срок мандата истекал только в 1996 г. и который продолжал действовать как Президент РФ уже на основании новой Конституции РФ.


Поэтому мы считали правильным вернуться в дебаты КС, когда эти нормы вообще создавались. Каждая норма Конституции РФ имеет свое собственное значение, свои корни, свое отдельное и общее развитие ее создания. Внимательное изучение стенографического отчета КС36 — неизбежное приоритетное направление комплексного анализа Основного закона в целом и его отдельных положений в частности. Интерпретация данных конституционных положений может, конечно, расходиться, если в понимаемом нами (простыми читателями Конституции) смысле конституционное положение имеет одно значение, а в понимаемом ими (разработчиками Конституции) смысле то же самое конституционное положение имеет другое значение. Много позиций, концепций, разработок авторов Конституции РФ осталось, естественно, только на уровне стенографического отчета КС. Но адекватный учет этого ценного первоисточника поможет разобраться в тогдашних интересах, планах, реальных интенциях авторов Конституции в 1993 г.


Автор не ставил перед собой цели дать качественную оценку определенных конституционных положений и предложить классические традиционные «сентенции» западных обозревателей, что более правильно и что менее правильно для формы правления в России. Здесь имеет место прежде всего попытка исключительно с точки зрения права назвать конституционные институты ответственности их объективными, собственными конституционным именами. Настоящая задача — предложить исторический метод и последовательно альтернативный историкоправовой анализ, открывающий истинные намерения разработчиков конституционных положений и, в частности, основы концепции принципа ответственности органов государственной власти перед Президентом РФ.