Loading...

This article is published under a Creative Commons license, not by the author of the article. So if you find any inaccuracies, you can correct them by updating the article.

Loading...

Дальневосточные институциональные новации: имитация нового этапа Creative Commons

Link for citation this article Add this article in bookmark list
Минакир Павел Александрович Академик РАН, доктор экономических наук, профессор, научный руководитель Институт экономических исследований ДВО РАН ул. Тихоокеанская, 153, Хабаровск, Россия, 680042 [email protected] ORCID: 0000-0002-5451-5662
Пространственная экономика, Journal Year: 2019, Volume and Issue: №1, P. 7 - 17 http://dx.doi.org/10.14530/se.2019.1.007-017

Published: Jan. 1, 2019

This article is published under the license License

Loading...
Link for citation this article Related Articles

Abstract

Последнее пятилетие для российского Дальнего Востока ознаменовалось имплантацией ряда новых институциональных решений, которые в основном представляли собой современную редакцию ранее разработанных и опробованных правил и механизмов, организационных решений и стимулов, но тем не менее действительно представляли собой определенную новую систему действий по привлечению инвестиций и стимулированию экономической активности бизнеса и населения. Характер самих институциональных решений, как и общеэкономическая среда, в которой они применяются, не гарантировали и не гарантируют успех в деле выращивания на их основе эффективных экономических институтов и получение быстрых результатов в форме устойчивого опережающего роста и структурной модернизации экономики региона, заметного улучшения качества жизни населения. Однако сопровождавшая новации все эти годы пропагандистская кампания, включая массированный экспертный прессинг населения и бизнеса, привела к появлению устойчивых ожиданий быстрых и положительных перемен и в экономике, и в социальной сфере. Этих изменений за прошедшие пять лет не произошло, что стало причиной смены знака ожиданий. В статье рассматриваются как проявления, так и последствия этой смены в форме поисков новых импульсов, подтверждающих неизменность самого курса на закрепление новых институтов развития, а также дается оценка эффективности принимаемых решений с точки зрения их экономической обоснованности и перспектив реализации. Детально анализируется перенос «столицы» Дальнего Востока из Хабаровска во Владивосток, который оказался не единственной акцией, предназначенной для обозначения продолжения и углубления политики развития Дальнего Востока. Еще двумя подобными акциями стали разработка национального проекта по развитию Дальнего Востока и расширение Дальневосточного федерального округа за счет передачи в его состав Республики Бурятия и Забайкальского края. Детальная оценка этих мероприятий пока не представляется возможной

Keywords

Социально-экономическое развитие, Дальний Восток России, выборы, новая экономическая политика, экономическое лидерство, государственный долг, макроэкономические индикаторы, национальный проект

В 2013-2017 гг. на Дальний Восток обрушилась лавина институциональных новаций (введение режима территорий опережающего развития, бесплатная раздача земли, введение режима свободного порта Владивосток, усреднение тарифов для дальневосточных производителей, введение льготных цен для авиапассажиров) и приоритетов федерального уровня (провозглашение ускоренного развития региона государственным приоритетом XXI в., провозглашение г. Комсомольска-на-Амуре приоритетным объектом государственного развития, придание Восточному экономическому форуму во Владивостоке статуса федеральной и международной приоритетной площадки) (Изотов, 2017).


Не столько сама эта лавина, сколько масштабная пропагандистская кампания и оптимистичные реляции об успехах институциональных инноваций в форме прироста инвестиций, улучшения предпринимательского климата, изменения миграционной и демографической ситуации породили предвкушение скорого прорыва в области темпов, структуры, экономического потенциала, интеграции с АТР, кардинального повышения качества жизни и инфраструктуры. Однако прорыва пока не наблюдается (табл. 1).



Среднегодовой темп прироста на Дальнем Востоке в 2013-2014 гг. составил лишь 0,8%, а то, что он оказался выше среднего по России за счет высоких темпов прироста в промышленности (2,1%), является весьма слабым утешением на фоне ожидавшегося перелома в экономической активности. Пока социально-экономическая динамика в регионе соответствует общенациональным тенденциям, что особенно досадно в части социального развития. Конечно, трудно было ожидать, что институциональные новации сами по себе смогут, во всяком случае быстро, изменить многолетние макроэкономические тенденции, сложившиеся пропорции и социальные индикаторы в региональной экономике, обладающей значительной структурной и факторной инерцией (Минакир, Прокапало, 2017). Кроме высокой инерции существенным препятствием для быстрого изменения структурных и динамических характеристик, а следом за ними и социальных параметров, на Дальнем Востоке является неудовлетворительное соотношение характера имплантируемых институтов, с одной стороны, а также масштаба и источника инвестиций, с другой (Минакир, Прокапало, 2018; Натхов, Полищук, 2017).


В регионе нарастал разрыв между обещанными и реальными изменениями. Новые обещания в форме включенного в состав очередных майских указов Президента РФ национального проекта развития Дальнего Востока не изменили ситуацию, а даже усугубили ее, так как было очевидно, что позитивные эффекты от реализации этого проекта весьма сомнительны в условиях общенациональной экономической стагнации, неэффективного государственного управления и провала майских указов 2012 г. (Минакир, 2018). Вышеотмеченный разрыв породил формирование классической ситуации нарастания напряженности потребностей к переменам в регионе. К этому добавилась напряженность, вызванная обрушившимися на все население страны отрицательными экономическими шоками: конфискационной «реформой пенсионной системы», девальвацией рубля, «налоговым маневром», который свелся к повышению налогов и сборов для населения.


Сочетание «общефедеральных» и «региональных» отрицательных ожиданий, в частности, проявилось в неожиданных для власти электоральных провалах в Хабаровском и Приморском краях на выборах губернаторов. Степень напряженности отрицательных ожиданий оказалась явно недооцененной. Политтехнологи оказались в плену «усредненных» оценок, согласно которым отсутствие конкурентных кадровых альтернатив в условиях тотального контроля над СМИ и опасений избирателей относительно реставрации представителями «несистемной оппозиции» ситуации 1990-х гг. гарантирует то, что недовольство ухудшением экономического положения пока не превратилось в решимость на активный электоральный протест. Из этого был сделан вывод, что общественный договор (лояльность к власти в обмен на участие в присвоении национальных доходов) еще действует. Это частично оказалось заблуждением.


Действительно, в большинстве регионов, как в целом по стране, так и на Дальнем Востоке, «электоральный бунт» не состоялся, но в нескольких регионах, включая Хабаровский и Приморский края, он произошел, хотя социально-экономические шоки действовали повсеместно и разочарование дальневосточников разрывом между ожиданиями и реальностью носило повсеместный характер. Очевидно, ответить на вопрос о том, почему именно в Хабаровском и Приморском краях кандидаты власти встретились с ожесточенным неприятием и проиграли выборы, опираясь лишь на анализ экономических ожиданий и результатов, невозможно. Можно лишь предположить, что в условиях Дальнего Востока, именно в Хабаровском и Приморском краях, обладающих наиболее диверсифицированной экономикой и сосредоточивших основную массу населения округа (почти 80% населения регионов, в которых проходили выборы), степень экономического раздражения (разница между сформированными самой властью ожиданиями «экономического чуда» и реальными результатами в области уровня и качества жизни) оказалась максимальна. Кроме того, именно в этих регионах среди кандидатов оказались узнаваемые избирателями фигуры, которые подошли на роль «протестной альтернативы».


Электоральный сбой стал ясным и тревожным сигналом о необходимости если и не выполнить немедленно ранее данные щедрые обещания перемен, то по крайней мере предъявить конкретные действия по реализации этих обещаний. Как отмечалось выше, каких-либо предпосылок для выполнения обещанных в области социально-экономического развития и качества жизни в регионе прорывов не существует, по крайней мере, в обозримой перспективе. Очевидно, поэтому был избран путь неожиданных и эффектных административных новаций.


Эти новации были призваны решить сразу две задачи. Обе не имеют никакого отношения к экономике, но, несомненно, окажут влияние на нее.


Первая задача заключалась в обеспечении безусловной победы на новых выборах губернатора в Приморском крае (в Хабаровском крае результаты выборов не могли быть изменены) официального кандидата федерального центра. Это было важно, учитывая сакральное значение этого края, и особенно Владивостока, для федеральной власти, которая сделала из города как «витрину» новой тихоокеанской политики, так и экспозицию новой внутренней экономической политики.


Вторая задача сводилась к демонстрации непрерывности новаций во внутренней экономической политике, направленной на развитие Дальнего Востока.


Для решения первой задачи необходимо было дать в руки спешно мобилизованному новому кандидату на губернаторский пост (О.Н. Кожемяко) сильный козырь, доказывающий, во-первых, его исключительные политические и организаторские таланты, а во-вторых, безоговорочную поддержку кандидата федеральной властью, что «по умолчанию» означало будущую поддержку самого края. Выполнение всех этих условий обеспечивалось согласием федерального центра на перенос «столицы» Дальневосточного федерального округа из Хабаровска во Владивосток. Это обеспечивало новому кандидату в губернаторы имидж влиятельного и успешного менеджера, которому под силу одержать решительную победу в конкуренции с Хабаровском за пальму первенства на Дальнем Востоке. Перенос столицы являлся недвусмысленным сигналом федерального центра, что кандидат действительно пользуется исключительной поддержкой, и в случае его избрания эта поддержка превратится в новые привилегии для Приморского края. Одновременно это было и сигналом Хабаровскому краю и Хабаровску - федеральный центр недоволен «электоральной фрондой» и демонстрирует, что сделанный в крае выбор нерационален, так как избранный губернатор не в состоянии решать важные политические задачи, что вполне может иметь экономические последствия.


При этом аргументация в пользу переноса административного центра округа была представлена таким образом, что это решение представлялось также и очередной новацией в области региональной экономической политики, очередным этапом реализации национального приоритета по развитию региона. То есть была сделана попытка решить сразу обе вышеназванные задачи, так как основным аргументом в пользу «переноса столицы» была объявлена необходимость сосредоточить функции политико-административного центра региона в центре реального экономического развития. Таким единым центром геополитической активности и экономической динамики на Дальнем Востоке, по утверждению как представителей федеральной власти, так и официального кандидата на губернаторский пост, как раз и есть Владивосток, который «является лидером Дальнего Востока по численности населения, по вкладу в региональный продукт, по привлеченным инвестициям» (Сплошные плюсы..., 2018).


С точки зрения геополитической активности на востоке страны Владивосток действительно является исключительно важным центром международного общения. Однако экономические аргументы «столичного переноса» выглядят откровенно надуманными, что обесценивает это решение с точки зрения предъявления новых доказательств реальных перемен в региональном развитии.


Во-первых, совершенно произвольным является утверждение об аксио- матичности совпадения центра экономической и финансовой деятельности с центром администрирования. Есть примеры совпадения, но очень много примеров и противоположных1 (Например, Пекин и Шанхай, Вашингтон и Нью-Йорк, Олимпия и Сиэтл, Берлин и Мюнхен, Канберра и Сидней, Бразилиа и Рио-де-Жанейро, Олбани и Нью-Йорк, Сейлем и Портленд, Сакраменто и Лос-Анджелес и пр). Во-вторых, ни Владивосток, ни Приморский край не являются реальным центром экономической активности на Дальнем Востоке, что становится очевидным при простых статистических сравнениях.


Реальными лидерами в области экономических потенциалов, инвестиций, внешнеэкономической деятельности, миграции населения являются Республика Саха (Якутия) и Сахалинская область {табл. 2), которые, следовательно, с гораздо большим основанием должны были рассматриваться в качестве претендентов на перенос «столицы» округа. Между тем почти 20 лет, в течение которых Хабаровский край не являлся лидером среди дальневосточных субъектов РФ по макроэкономическим и социальным индикаторам, не возникал вопрос о переносе административного центра.



Не выдерживает критики также и представление «столичного переноса» в качестве инструмента финансового обеспечения развития Владивостока как центра геополитической активности России в бассейне Тихого океана. Сам по себе статус административного центра ДФО не только не гарантирует, что в город будут поступать дополнительные и очень существенные средства, которые «помогут усовершенствовать программы во всех значимых сферах жизни, ...создать доступную высокотехнологичную медпомощь, (обеспечить) качественное образование, - в том числе по профессиям будущего» и пр. (Сплошные плюсы..., 2018), но и противоречит новейшей экономической истории самого Дальнего Востока.


В действительности за почти 20 лет «столичного статуса» Хабаровск так и не дождался, когда же на него прольется золотой дождь из федерального центра, а Владивостоку отсутствие такого статуса не помешало стать центром федерального внимания и получить огромные средства на развитие инфраструктуры. Не статус определяет (по крайней мере, на региональном уровне) финансовые преференции при распределении федеральных ресурсов, а лишь реальные задачи (политические или экономические), решение которых федеральный центр связывает с конкретным городом. Чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить финансовое состояние различных субъектов РФ, входящих в Дальневосточный федеральный округ2 (Без учета включенных в состав ДФО Забайкальского края и Республики Бурятия) (табл. 3).



При общей напряженности финансовой ситуации на Дальнем Востоке (государственный долг субъектов РФ в 2010-2018 гг. увеличился почти в 6 раз) Хабаровский край, который все эти годы, казалось бы, должен был пользоваться «столичными» преференциями, увеличил свой долг почти в 20 раз, тогда как Приморский край только в 8,5 раза. При этом собственные доходы бюджетов у этих субъектов РФ сопоставимы, а размер федеральных дотаций был выше у Приморского края.


В случае Сахалинской области, аккумулирующей значительные доходы благодаря нефтегазовой отрасли, легко объяснить отсутствие долгов и высокий уровень собственных доходов, позволяющих как выполнять социальные мандаты, так и инвестировать в инфраструктурное обеспечение развития экономики. Для остальных субъектов РФ столь же легко объяснить наличие высокой нормы государственного долга как раз отсутствием такого мощного источника дополнительных доходов бюджета. Но в случае Приморского края объяснить минимальную задолженность при отсутствии сверхдоходов затруднительно без предположения о наличии в течение этого периода реальных финансовых преференций. Привилегированное положение Приморского края, характерное в «нестоличный» период его функционирования, отражается и в особенностях источников формирования государственного долга (табл. 4).


На Дальнем Востоке из восьми субъектов РФ, имеющих государственный долг, только в Приморском крае и Чукотском автономном округе 100% суммы долга сформировалось за счет кредитов федерального бюджета и государственных гарантий, а «столичный» Хабаровский край на 70% сформировал свою долговую нагрузку за счет выпуска ценных бумаг и займов в коммерческих кредитных организациях. Таким образом, столичный статус нисколько не помог Хабаровскому краю в финансовом отношении, напротив, «провинциальный статус» отнюдь не помешал Приморью благоденствовать относительно других регионов в ДФО с позиций государственных финансов. Если в 2010 г. оба региона формировали государственный долг исключительно с помощью бюджетных кредитов и госгарантий, то эту возможность после 2010 г. сохранил «нестоличный» Приморский край и наполовину утратил «столичный» Хабаровский край. И получать большие по размеру бюджетные трансферты из федерального бюджета «провинциальность» отнюдь не мешала Приморскому краю. А также наращивать собственные доходы бюджета (в 2010 г. собственные доходы в Хабаровском крае составляли 36 млрд руб., а в Приморском - 39. В 2017 г. собственные доходы Хабаровского края увеличились до 70 млрд руб., а в Приморском - до 75 млрд руб.).



Таким образом, можно констатировать, что попытка представить «перенос столицы» не как политический пиар-ход, но как осознанную новацию в области экономической политики, направленную на конструирование дополнительных инструментов по реализации национального проекта развития региона, несостоятельна.


«Столичный перенос» оказался наиболее медийной, но не единственной акцией, предназначенной для обозначения продолжения и углубления политики развития Дальнего Востока. Еще двумя подобными акциями стали разработка национального проекта по развитию Дальнего Востока и расширение Дальневосточного федерального округа за счет передачи в его состав Республики Бурятия и Забайкальского края. Детальная оценка этих мероприятий пока не представляется возможной.


В первом случае пока осуществляется только разработка проекта, ни его параметры, ни ресурсы, которые предполагается выделить на развитие, ни реальные цели, которые планируется достигнуть, неизвестны. Однако диссонанс между необходимым для осуществления реальных преобразований в социально-экономической и институциональной сферах объемом ресурсов и степенью кардинальности необходимых для этого институциональных и организационных изменений, с одной стороны, и ограниченностью располагаемых экономических ресурсов при торможении организационноинституциональных модернизаций, с другой стороны, создает ощущение «тревожности» (Ильин, Морев, 2018). Существенным фактором неопределенности также является пока полностью не оцененная реакция экономических региональных систем и в целом системы пространственного распределения экономических ресурсов на постулаты стратегии пространственного развития РФ (Зубаревич, 2019).


Во втором случае передача двух субъектов РФ в состав ДФО только состоялась, и необходимо время для наблюдения и регистрации вероятных эффектов как для самих «новых» субъектов, так и для округа в целом.


СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ



  1. Зубаревич И.В. Стратегия пространственного развития: приоритеты и инструменты // Вопросы экономики. 2019. № 1. С. 135-145.

  2. Изотов Д.А. Дальник Восток: новации в государственной политике // ЭКО. 2017. № 4. С. 27-44.

  3. Ильин В.А., МоревМ.В. Тревожное будущее 2024 года // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2018. Т. 11. № 3. С. 9-24.

  4. Минакир П.А. «Указная» экономика // Пространственная экономика. 2018. № 2. С. 8-16. DOI: 10.14530/se.2018.2.8-16.

  5. Минакир И.А., Прокапало О.М. Дальневосточный приоритет: инвестиционно-институциональные комбинации // Журнал Новой экономической ассоциации. 2018. №2. С. 146-155.

  6. Минакир П.А., Прокапало О.М. Российский Дальний Восток: экономические фобии и геополитические амбиции // ЭКО. 2017. № 4. С. 5-26.

  7. Натхов ТВ., Полищук ЛИ. Политэкономия институтов: как важно быть инклюзивным. Размышления над книгой D. Acemoglu. J. Robinson ‘Why Nations Fail’.

  8. Региональная экономическая конъюнктура: Дальневосточный федеральный округ - 2017 / под ред. О.М. Прокапало; Российская академия наук. Дальневосточное отделение. Институт экономических исследований. Хабаровск: ИЭИ ДВО РАН. 2018. 104 с.

  9. Сплошные плюсы: Владимир Путин поддержал предложение о переносе столицы Дальнего Востока во Владивосток // Приморская газета. 2018. 11 декабря. URL: https://primgazeta.ru/news/sploshnye-plyusy-vladimir-putin-podderzhal-predlozhenie- o-perenose-stolicy-dal-nego-vostoka-vo-vladivostok-11-12-2018-12-12-43 (дата обращения: январь 2019).