Институциональную основу сельского развития в России в настоящее время составляют: Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»¹ (Федеральный закон от 29.12.2006 №264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» [Электронный ресурс] http://base.garant.ru/12151309/ (дата обращения: 15.08.2018).), концепция² (Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года. Утв. распор. Правительства РФ от 10.11.2010 N 2136-р [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_107793/ (дата обращения: 15.08.2018).), стратегия³ (Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года. Утв. распор. Прав. РФ от 02.02.2015 N 151-р [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_174933/ (дата обращения: 15.08.2018).) и программа⁴ (Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года» [Электронный ресурс] http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70319016/ (дата обращения: 15.08.2018).) устойчивого развития сельских территорий. Срок действия концепции и программы заканчивается в 2020 году. В ближайшее время предстоит разработка данных нормативных документов на новый перспективный период. При этом необходимо устранить имеющиеся недостатки в действующих нормативно-правовых документах: обеспечить согласованность и взаимосвязанность их друг с другом, учесть в должной мере положительный зарубежный, прежде всего, европейский опыт, определиться с единым методологическим подходом, пригодным в качестве парадигмы развития сельских территорий.

В отечественной печати имеются научные публикации, посвящённые анализу европейского опыта сельского развития, главным образом, опыта стран Европейского союза (ЕС) [1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 и др.]. Европейский опыт также рассматривается в монографиях попутно с решением других исследовательских задач по устойчивому развитию сельских территорий [10, 11 и др.]. Однако стройной системы взглядов на европейские подходы к сельскому развитию, которую можно было бы определить в качестве парадигмы развития сельских территорий, на наш взгляд, до сих
пор не сложилось. В данном случае под парадигмой, вслед за Т. Куном, понимается «всеми признаваемая совокупность знаний и оценок накопленных данных, которая в течение некоторого времени используется специалистами в качестве своего рода «шаблона» при постановке задач и их решении» [12]. Кроме того, в целом ряде публикаций [13, 14, 15 и др.], отражающих концептуальные взгляды авторов или научных коллективов на развитие сельских территорий, европейский опыт вообще не учитывался. Сказанное выше в совокупности определяет актуальность и новизну обозначенной темы исследования.

Цель исследования - сформулировать концептуальные подходы к развитию сельских территорий в России с учётом принципиальных основ построения системы управления сельским развитием в странах ЕС.

Материал и методы. В работе использовались: а) многочисленная отечественная и зарубежная научная литература, отражающая концептуальные подходы к развитию сельских территорий; б) официально принятые и реализуемые концепция, стратегия, программа устойчивого развития сельских территорий, федеральные законы и другие нормативно- правовые документы. Применялись общенаучные методы исследования: анализ и синтез; индукция, дедукция и аналогия; абстрагирование; обобщение; идеализация и другие. В терминологическом отношении словосочетания «развитие сельских территорий», «развитие сельских районов», «сельское развитие» нами употребляются как синонимы.

Результаты и их обсуждение.

На основе анализа зарубежной научной литературы, построенной в значительной степени на обобщении тех моделей, которые реализуются на практике в ЕС, нами выделены два направления концептуальных подходов к сельскому развитию. Оба направления строятся на дуализме понятий: «экзогенность/эндогенность» (первое направление) и «отрасль/территория» (второе направление). В рамках первого направления выделяются три концептуальных подхода: экзогенный, эндогенный и неоэндогенный [16, 17, 18, 19], сущность которых Ward N., Atterton J., Kim T.Y., Lowe P., Phillipson J.и Thompson N. [19] выразили в форме соответствующих моделей (табл. 1).

Экзогенный подход преобладал в ЕС до конца 80-х - начала 90-х годов прошлого столетия и строился на неоклассической парадигме в части теории равновесия. Он исходил из принципов конвергенции. Предполагалось, что развивающиеся города станут своеобразными «полюсами роста», в том числе и для сельских территорий, межрайонные различия между центральными и периферийными районами в уровне развития будут сокращаться. Формирование «полюсов роста» предполагало финансирование мероприятий по нейтрализации эффекта «обратной волны», который усиливал центростремительные силы в движении капитала и трудовых ресурсов, стягивая их из сельской местности в города.

Нейтрализация отрицательного влияния стратегии поляризованного развития требовала всё нарастающих объемов бюджетного финансирования мероприятий по обеспечению развития сельских территорий. Со временем финансирование сельского развития, которое было направлено на модернизацию сельского хозяйства, стало обременительным для государств. Основными функциями сельских территорий оставались продовольственное обеспечение населения городов и сырьевые поставки городским предприятиям. Уровень пе- риферийности сельских территорий не снижался, а усиливался. Природные и иные местные ресурсы должным образом не вовлекались в процесс развития сельских территорий.

Исходя из бесперспективности экзогенного подхода, в ряде теоретических работ были сформулированы основные принципы эндогенного подхода [17, 18, 19 и др.], ставка в котором была сделана на использование для обеспечения устойчивого развития сельских территорий местных природных, человеческих и культурных ресурсов. Подход базировался на активизации инициативы и предприимчивости местных сообществ, многофункциональности сельской местности и преодолении её изоляции от внешнего мира, формировании социального капитала, дальнейшего укрепления институционального и инфраструктурного потенциала. В своей основе экзогенный подход имел нео-институциональную парадигму.

Эндогенный подход к развитию сельских территорий на практике был применён в Евросоюзе через программу «LEADER», которая перетерпела, начиная с 1991-1993 гг, несколько модификаций: «LEADER II» (1994-1999 гг), «LEADER +» (2000-2006 гг), «Ось IV LEADER» (2007-2013 гг). Программа LEADER на практике обеспечивает: а) на местном уровне (партнерство, программирование «снизу вверх», территориальный подход, интеграцию между секторами, инновации); б) на региональном, национальном и международном уровне (поддержку сельского развития, кооперацию, создание сетей) [20]. Программа LEADER на локальном уровне реализуется в несколько этапов (рис. 1).

На теоретическом уровне к настоящему времени обоснован также нео-эндогенный подход к развитию сельских территорий, базирующийся на экономике знаний. Основу сельского развития в нем составляют человеческий и социальный капитал, которые включаются в «сеть» предприятий, практических работников и учреждений, функционирующих в сельских районах [22]. Упор делается на создание институционального потенциала, направленного на мобилизацию внутренних ресурсов и внешних факторов, действующих в регионе, а также на привлечение университетов в качестве агентов развития. Представляется, что неоэндогенный подход базируется на самооргани- зационной парадигме, когда экономика рассматривается «как разновидность сложной системы» с присущими ей свойствами [23]. Большинство свойств теоретической модели экономики в самоорганизационной парадигме, представленных в работе С.Г. Кидриной, в полном объеме согласуются и с нео- эндогенным подходом к сельскому развитию. Прежде всего, речь идёт о таких свойствах, как: а) «кооперативный характер динамики экономических подсистем, возможность возникновения в экономике коллективных эффектов»; б) «способность к самовоспроизведению (самовоспроизводству)»; в) «зависимость текущего состояния от предыстории, способность к сохранению информации (в виде структуры связей между элементами экономической системы)»; г) «сетевая структура подсистем с тенденцией к образованию все более сложных экономических связей и взаимозависимостей между ними» и др. [23].

Политика сельского развития ЕС в 2014- 2020 гг. упор делает на кооперативные подходы и партнерские отношения в различных сферах: в местном развитии, цепочках поставок, деловых сетях и вмешательствах в области окружающей среды. Она направляется на поддержку стратегий экономической и институциональной перестройки, разрабатываемых и реализуемых самими сельскими активистами. В качестве инструмента управления изменениями в сельских районах предлагаются местные партнерства. Одним из важнейших аспектов управления жизнестойкостью в сельских районах рассматривается способность к самоуправлению [24]. Всё это подтверждает необходимость рассмотрения нео-эндогенного подхода к сельскому развитию с позиций са- моорганизационной научной парадигмы.

На практике элементы нео-эндогенного подхода в настоящее время уже включаются в программу LEADER. В качестве первоочередного приоритета в политике устойчивого развития сельских территорий ЕС на 2014-2020 годы принято «содействие в передаче знаний и инноваций в сельском и лесном хозяйстве» [7].

Второе направление концептуальных подходов к сельскому развитию, построенных на дуализме понятий «отрасль/территория», достаточно подробно изложено в монографии Франческо Мантино [20], а впоследствии - в публикациях некоторых отечественных исследователей [3, 4, 11 и др.]. При этом выделяются три концептуальных подхода: отраслевой, перераспределительный и территориальный. Делая упор на дуализме понятий «отрасль/территория», мы исключаем из рассмотрения перераспределительный подход как неадекватный для институциональных условий Российской Федерации из-за отсутствия в Федеральном бюджете на 2018-2020 гг. компенсаций воздействия неблагоприятных природных и социально-экономических факторов на сельскохозяйственное производство, составляющих базовую характеристику данного подхода.

Сельское развитие в этом случае идентифицируется:

• при отраслевом подходе - с общей модернизацией сельского хозяйства и агропродо- вольственного комплекса; во главу угла ставится развитие аграрного сектора;


• при территориальном подходе - с развитием сельских районов в целом путем использования всех ресурсов, имеющихся в данном районе (человеческих, физических, природных, ландшафтных и пр.); при этом предполагается интеграция между всеми компонентами и отраслями на местном уровне и использование возможностей территории в наиболее широком ее понимании [20].

Следует заметить, что приверженцы исследования проблем сельского развития с позиций экзо-/эндогенности и позиций отрасль/территория в качестве примеров в своих работах приводят программу LEADER, так как она в равной степени характеризуется признаками эндогенности и территориальности. При этом эти два подхода вряд ли можно отождествлять, так как при определённых обстоятельствах территориальный подход может быть экзогенным, а отраслевой - иметь признаки эндогенности. Наиболее корректно, по нашему мнению, рассмотренные выше подходы в силу общности признаков характеризовать как экзогенно-отраслевой, эндогенно-территориальный и т.п. подход.

Исследование показало, что развитие сельских территорий в Российской Федерации осуществляется на основе экзогенно-отраслевого подхода со всеми присущими ему признаками и характеристиками. Признаки экзогенности в сельском развитии (табл. 1) полностью подтверждаются сложившейся и программируемой на перспективу ситуацией в стране:

1. Ключевой принцип - концентрация производства и эффект масштаба. По данным Всероссийских сельскохозяйственных переписей, в среднем на одну сельхозорганизацию общая площадь земли с 2006 г. по 2016 г. выросла на 16,4%, а пашни - на 29,6%⁵ (Итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года (в 9 томах). Т. 3. Земельные ресурсы и их использование [Электронный ресурс] http://www.gks.ru/news/perepis2006/totals-osn.htm (дата обращения 15.09.2018).) ⁶ (Итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года (в 8 томах). Т. 3. Земельные ресурсы и их использование [Электронный ресурс] http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/sx/vsxp2016/ VSXP_2016_T_3_web.pdf (дата обращения 15.09.2018).). Усиливается процесс концентрации земель в крупных агрохолдингах с площадями землевладения 100 га и более [25].


2. Движущей силой развития, по- прежнему, остаются города-центры, продолжающие стягивать из сельской периферии трудовые ресурсы, формировать стратегию сельского развития, осуществлять трансферт бюджетных средств местным органам и т.п. В настоящее время в стадии завершения подготовки находятся новые институциональные нормы⁷ (Стратегия пространственного развития Российской Федерации (проект) [Электронный ресурс] http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/ (дата обращения 15.09.2018).), закрепляющие на среднесрочную перспективу экзогенный путь развития сельских территорий, усиливающие роль городов и разрыв в развитии их с сельской местностью. Проверка гипотезы о стремлении к равновесию в развитии центральных и периферийных муниципальных районов Северо-Западного федерального округа, осуществлённая нами на основе положений теории конвергенции, показала наличие диаметрально противоположного процесса. Обнаружено нарастание межрайонных различий как в целом по Северо-Западу, так и по отдельным субъектам Федерации [26], что подтверждает несостоятельность постулата экзогенного подхода в части городов-центров «как драйверов развития сельских районов».


3. Основной функцией сельских территорий остаётся производство продовольствия и сырьевых товаров для развития городской экономики, что следует из структуры расходов федерального бюджета на развитие АПК в 2018-2020 гг. На долю мероприятий, направленных на обеспечение производства продовольствия и сырья для перерабатывающих предприятий, ежегодно будет выделено более 93% всех бюджетных средств⁸ (Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" от 05.12.2017 N 362-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_284360/ (дата обращения 15.09.2018).).


4. Основной проблемой развития большей части сельских территорий является пе- риферийность, способствующая развитию явлений депопуляции и депрессивности. Исследование, проведённое нами на основе двух различных методик, показало, что на территории Северо-Западного федерального округа в одном случае к числу депрессивных относится 77, а в другом - 84 сельских муниципальных районов, что составляет около половины их общего количества [26].


5. Направленность развития на сельских территориях в ближайшей перспективе ориентирована на модернизацию сельского хозяйства (стимулирование инвестиционной деятельности, техническую и технологическую модернизацию, инновационное развитие). На эти цели в федеральном бюджете на 2018-2020 гг. предусмотрено в среднем по 47% годовых расходов, выделенных на развитие АПК, включая и сельские территории⁹ (Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" от 05.12.2017 N 362-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_284360/ (дата обращения 15.09.2018).) . На сельское развитие, в свою очередь, приходится менее 7% всех затрат на АПК в этот период, из которых на мероприятия по укреплению инфраструктурного потенциала сельских территорий (признак модели эндогенного типа) - в пределах 3,5%¹⁰ (Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года» [Электронный ресурс] http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70319016/ (дата обращения: 15.08.2018).) ¹¹ (Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" от 05.12.2017 N 362-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_284360/ (дата обращения 15.09.2018).).

Таким образом, на перспективу до 2020 года закрепляется экзогенный характер развития сельских территорий, который ориентирует процесс сельского развития на управление и финансирование его извне, из центра страны и центров субъектов Федерации. В этом случае должным образом не включаются в процесс развития сельских территорий человеческие и иные местные ресурсы, не формируется на локальном уровне социальный капитал, являющиеся основой сельского развития в XXI веке.

Отраслевые признаки подхода к развитию сельских территорий чётко просматриваются в серии действующих нормативно- правовых документов ⁸. Они в меньшей степени, чем при территориальном подходе, способствуют сельскому развитию, решению на местах социально-экономических проблем, в том числе проблем занятости и доходов сельского населения и др. Сложившийся экзо- генно-отраслевой подход к развитию сельских территорий в дальнейшем малоперспективен.

С учётом опыта ЕС в России необходим последовательный переход к управлению сельским развитием на основе эндогеннотерриториального подхода с определёнными элементами нео-эндогенности. При этом необходимо сконцентрироваться на: формировании в местах человеческого и социального капитала; создании партнёрств и сельских «сетей»; бюджетной поддержке местных инициатив; распространении различных форм диверсифицированных видов деятельности и др.

Центральное место должно занять формирование институтов саморазвития и институтов развития. Институты саморазвития призваны активизировать внутренний потенциал
сельских территорий, мобилизовать человеческий капитал, вовлечь в региональный воспроизводственный процесс новых товаропроизводителей. К числу институтов саморазвития сельских территорий могут быть отнесены кооперативы всех типов, включая систему потребительской кооперации, территориальное общественное самоуправление (ЮС), социальное предпринимательство и др. [27].

Институты развития (фонды поддержки малого предпринимательства, фонды поддержки кооперации, центры развития кооперации, информационно-консультационные центры и т.п.) будут представлять собой инфраструктуру, обеспечивающую становление и эффективное функционирование институтов саморазвития.

Выводы.

В преддверие начала работ по разработке концепции и программы развития сельских территорий на период 2021-2030 гг. и корректировки в этой связи положений существующей стратегии необходимо определиться с научной парадигмой и концептуальными подходами, которые могут быть положены в их основу. Европейский опыт сельского развития с убедительностью показывает, что при этом следует перейти от неоклассической парадигмы и экзо- генно-отраслевого подхода к неоинституцио- нальной парадигме развития сельских территорий, базируясь на эндогенно-территориальном подходе. При этом потребуется сложная и кропотливая работа по формированию человеческого и социального капитала, способного на основе создания партнёрств, других институтов саморазвития и «сельских сетей» мобилизовать включение ресурсного потенциала в процесс развития сельских территорий. Движение «снизу-вверх» при финансовой, информационной и институциональной поддержке «сверху-вниз» способно принципиально изменить социально- экономическую ситуацию на сельских территориях, близкую в большинстве случаев к состоянию депрессивности. При этом будут созданы институциональные основы для последующего перехода к самоорганизационной парадигме и нео-эндогенному подходу в сфере развития сельских территорий.

Список литературы

1. Петриков А., Скрибунова Н. Стратегия устойчивого развития в зарубежных странах // Аграрная реформа. Экономика и право. 2003. №3. С. 20-24.


2. Устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий: Зарубежный опыт и проблемы России / Отв. ред. Н.Ф. Глазовский, А.В. Гордеев, Г.В. Сдасюк. М.: Т-во научных изданий КМК, 2005. 614 с.


3. Овчинцева Л.А. Российская политика сельского развития в контексте европейских тенденций развития сельских территорий // Никоновские чтения. 2011. № 16. С. 200-202.


4. Носкова О.С. Развитие сельской местности в Европейском Союзе: основные подходы и элементы, адаптация к белорусским условиям // Фінансовий простір. 2011. №3 (3). С. 20-27.


5. Пантелеева ОН., Шулдяков А.В. Концептуальные подходы к государственной поддержке развития сельских территорий в мире // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2015. №2. С. 68-71.


6. Морозова Н.С., Иванова Е В. Развитие сельских территорий: зарубежный опыт // Социально-экономические явления и процессы. 2015. Т. 10. №6. С.63-69.


7. Кормишкина Л.А., Семенова Н.Н. Государственная финансовая поддержка устойчивого развития северных территорий в странах Европейского Союза // Аграрная наука Евро-Северо-Востока. 2016. №5 (54). С. 79-82.


8. Полушкина Т.М. Государственное регулирование сельского развития: опыт ЕС // Достижения науки и техники АЛК. 2017. Т. 31. №4. С. 96-100.


9. Пашкевич О.А., Лёвкина В.О. Зарубежный опыт развития сельских территорий // Вестник Белорусской государственной сельскохозяйственной академии. 2017. №4. С. 9-14.


10. Устойчивое развитие сельских территорий: вопросы стратегии и тактики / под общ. ред. В.М. Баутина. М.: ФЕНУ «Росинформагротех», 2004. 312 с.


11. Модернизация механизма устойчивого развития сельских территорий: монография / под общей ред. Е.Г Коваленко. М: Изд. дом Академии Естествознания, 2014. 166 с.


12. Кун Т. Структура научных революций. М: ACT, 2009/310 с.


13. Никонова ГН. Проблемы устойчивого развития сельской местности на фоне трансформационных изменений в аграрном секторе России // Никоновские чтения. 2007. №12. С. 348-351.


14. Костяев А.И., Забродин В.А., Клоков К.Б., Мамедов РНЕ, Алексеев П.С., Бойцов А.С., Рогожкин М.Г, Котляров ОМ., Бурхиев Б.Д. Устойчивое развитие сельских территорий Северо-Запада России (основные положения концепции). СПб.: Изд-во СЗНИ- ЭСХ, 2009. 107 с.


15. Костяев А.И., Никонов А.Г, Никонова Г.Н., Траньков В.М, Шепелева Е.А. Концепция устойчивого развития сельских территорий Ленинградской области. СПб.: Изд-во СЗНИЭСХ, 2010. 50 с.


16. Murdoch J., Pratt A C. Rural studies, Modernism, Postmodernism and the «Post-rural // Journal of Rural Studies. Vol. 9. №4. P. 411-427.


17. Ploeg J.D., Dijk G. (eds.). Beyond modernization. The impact of endogenous rural development. Assen: Van Gorcum, 1995. 297 p.


18. Lowe P, Murdoch J., Ward N. Beyond endogenous and exogenous models : Networks in rural development, in J.D. van der Ploeg and G. van Dijk (eds.) Beyond Modernisation : the Impact of Endogenous Rural Development. Van Gorcum : Assen, 1995. 296 p.


19. Ward N., Atterton J., Kim T.Y., Lowe P, Phillipson J., Thompson N. «Universities, the Knowledge Economy and ‘Neo-Endogenous Rural Development’» // Centre for Rural Economy Discussion Paper Series. №1. P 1-15.


20. Мантино Ф. Сельское развитие в Европе: Политика, институты и действующие лица на местах с 1970-х годов до наших дней: Пер. с итал. ФАО/ Business Media of the Sole 24 Ore, 2010. 272 c.


21. Инструменты поддержки развития сельских территорий в Германии на примере программы «LEADER» [Электронный ресурс] https://agrardialog.ru/files/prints/instrumenti_podderzhki_razvitiya_selskih_ter ritoriy_v_germanii_na_primere_programmi_leader.pdf (дата обращения: 15.09.2018).


22. Ploeg J.D., Marsden Т. and ot. Unfolding Webs: The Dynamics of Regional Rural De-velopment. Assen, the Netherlands: Van Gorcum, 2008. 262 p.


23. Кидрина С.Г. Современные теоретические модели экономики [Электронный ресурс] http://kirdina.ru/doc/news/25sepll/nocover/4.pdf (дата: обращения 15.09.2018).


24. Mantino F. La riforma delle Politiche di sviluppo rurale 2014-2020. Rivista // Agriregioni Europa. 2013. Vol. 9. №12 [Электронный ресурс] https://agriregio-nieu-ropa.univpm.it/it/content/article/31/35/la-rifor- ma-delle-politiche-di-sviluppo-rurale-2014-2020 (дата обращения: 15.09.2018).


25. Kostyaev A.I., Nikonova GN. Institutional and social Aspects of Land Concentration and Production in Agroholding // Russian electronic scientific journal. 2018. №2 (28). P. 8-26. DOI: 10.31563/2308-9644-2018- 28-2-8-47.


26. Костяев А.И., Юрченко ТВ., Котляров О.М., Никонов А.Г. Методология исследования проблем депрессивности территорий муниципальных районов. СПб.-Пушкин: Изд-во СЗНИЭСХ, 2011. 75 с.


27. Костяев А.И. Сельскохозяйственная потребительская кооперация как институт саморазвития сельских территорий // Фундаментальные и прикладные исследования кооперативного сектора экономики. 2018. №2. С. 3-15