Loading...

This article is published under a Creative Commons license, not by the author of the article. So if you find any inaccuracies, you can correct them by updating the article.

Loading...

Стратегическое планирование: проблемы и решения Creative Commons

Link for citation this article Add this article in bookmark list
Афиногенов Дмитрий Александрович, доктор экономических наук, профессор, Институт права и национальной безопасности РАНХиГС, Москва, Россия
Кочемасова Екатерина Юрьевна, кандидат экономических наук, главный специалист Информационно-аналитического центра «Наука» РАН, Москва, Россия
Сильвестров Сергей Николаевич доктор экономических наук, профессор Финансового университета , директор Института экономической политики и проблем экономической безопасности, Москва, Россия
Мир новой экономики, Journal Year: 2019, Volume and Issue: №2, P. 23 - 31 https://doi.org/10.26794/2220-6469-2019-13-2-23-31

Published: Jan. 1, 2019

This article is published under the license License

Loading...
Link for citation this article Related Articles

Abstract

Целью предлагаемой статьи является выявление круга проблем и способов их решения, связанных с практикой реализации в 2015–2018 гг. Федерального закона «О стратегическом планировании». Авторами выявлены причины избыточности, несогласованности документов стратегического планирования, различных по уровню и значимости для государственного управления. Показано, что отсутствие взаимосвязи целей и критериев их достижения на различных уровнях управления и между ведомствами, общепринятой методологии анализа и оценки реализации принятых и зафиксированных в документах решений стратегического характера снижает значимость стратегического планирования в качестве важного средства повышения эффективности государственного управления. Особо отмечено, что несбалансированная система стратегического планирования тормозит темпы экономического развития и ослабляет возможности страны по обеспечению экономической безопасности. В статье раскрыты меры, которые могут и должны предпринять государство, бизнес и институты гражданского общества для преодоления барьеров и трудностей внедрения стратегического планирования.

Keywords

Устойчивое развитие, стратегическое планирование, экономическая безопасность, целеполагание, стратегические приоритеты, проектное управление

Принятие Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» дало старт формированию единой системы стратегического планирования в Российской Федерации на федеральном, региональном, отраслевом и муниципальном уровнях. В Федеральном законе предусмотрена разработка 16 видов документов стратегического планирования федерального и отраслевого уровней и 12 видов документов стратегического планирования регионального и муниципального уровней.


Учитывая задачи, поставленные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2018 г., майским указом Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации, было поручено сформировать детальный план прорыва в экономике, инфраструктуре, технологиях, науке и социальной сфере. При этом развитие стратегического планирования в современных условиях рассматривается в качестве важнейшего фактора обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития страны.


Ведущие государства мира постоянно совершенствуют имеющиеся у них инструменты поддержки принятия решений государственного управления в области стратегического планирования. Приоритетное внимание уделяется развитию современных технологий и систем сбора, обработки, анализа, представления, хранения и передачи информации, прогнозирования и моделирования в целях информационноаналитической поддержки принятия решений и стратегического планирования.


В Российской Федерации в настоящее время можно выделить несколько важнейших проблемных направлений развития стратегического планирования, которое предстоит сделать инструментом повышения эффективности государственного управления.


Первое направление связано с решением задачи согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования разных уровней. На федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в ходе реализации Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» разработано и утверждено более 60 тыс. документов стратегического планирования, в том числе — более 100 федеральных и 2400 региональных. Вместе с тем такое большое количество документов не достигает поставленных целей развития страны и обеспечения национальной безопасности, повышения эффективности и качества принимаемых решений государственного и корпоративного управления.


Для всей совокупности документов стратегического планирования характерно наличие целого ряда недостатков институционального и организационного характера. Отсутствует единая увязка прогнозных значений показателей развития социально-экономических систем разных уровней; слабо взаимно сопряжены цели и задачи, определяемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; не скоординированы или дублируются управленческие процедуры на разных уровнях; сохраняется большой объем документооборота на бумажных носителях и, как следствие, ручной режим анализа массивов исходных данных.


В подобных условиях в системе государственного и муниципального управления доминирует бюрократический подход к разработке стратегий развития, создаются «документы ради документов». При отсутствии обоснованного целеполагания и в результате несогласованности управленческих решений различного уровня низкая эффективность государственного и муниципального управления консервируется. Отсутствие связи между целеполаганием и практикой (конечными результатами) порождает институциональные коллизии, связанные с низкой оперативностью при решении поставленных задач или их невыполнением. В свою очередь, эти обстоятельства тормозят реализацию установленных стратегических национальных приоритетов1 (Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683).) [1].


Одной из основных причин является отсутствие в современной управленческой практике культуры стратегического планирования. Формирование такой культуры приобретает определяющее значение для решения институциональной задачи повышения качества государственного управления.


Формирование и развитие культуры стратегического планирования не сводится к разработке многочисленных программ и планов, которые и так сейчас активно и во многом спонтанно формируются. Речь идет, прежде всего, о необходимости проведения существенной корректировки процесса стратегического целеполагания, которое в политике и управленческой практике является главной предпосылкой решения стратегических задач социального и экономического развития. Включение в управленческие процессы стратегического целеполагания исключит из практики государственного управления наметившуюся тенденцию к отходу субъектов стратегического планирования от базового принципа, определенного Стратегией национальной безопасности Российской Федерации — принципа взаимозависимости и взаимообусловленности социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.


Определение и увязка единых общенациональных целей, целевых показателей, задач и методов их решения в рамках национальных и федеральных проектов позволит минимизировать риски для социально-экономического развития страны и обеспечения национальной безопасности.


Целеполагание влечет за собой внедрение процессного подхода к организации стратегического планирования и государственного управления. На этой основе должен сформироваться достаточно четкий регламент стратегического планирования, охватывающий определенный перечень процедур, условий, норм и правил, направленных на согласование и взаимоувязку происходящих процессов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.


Вторая проблема стратегического планирования — отсутствие единой методологии анализа и оценки (мониторинга) реализации документов стратегического планирования.


Известно, что не все реализуемые стратегии, планы и программы достигают заданных целей. Недостатки реализации обычно оправдывают появлением новых, непреодолимых факторов или нехваткой финансирования, низким профессиональным уровнем исполнителей и т.д. Однако более вероятно, что в основе лежит тенденция к автономизации деятельности участников стратегического планирования. В условиях ограниченного доступа к источникам бюджетных средств каждый из них стремится создать для себя конкурентные преимущества и возможности для достижения собственных целей в рамках имеющихся полномочий, а также отчитаться за установленные для них показатели в ущерб общим целям и перспективам.


Изъяны планирования во многом связаны с отсутствием инструментария скрининга внешних факторов (глобальных вызовов), наличием пробелов в прогнозировании факторов, рисков и угроз, которые влияют на социально-экономическое развитие, а также в связи с несовершенством существующего алгоритма агрегированной оценки достижимости целевых показателей по направлениям деятельности.


Отсутствие методов идентификации и оценки кризисных разрывов в социально-экономическом развитии страны, нечеткое соотнесение внешних и внутренних факторов, вызывающих кризисные явления и вскрывающие причины их возникновения, являются существенным пробелом в процессах стратегического прогнозирования и планирования. Отсутствие соответствующей методологии оценки перерастания рисков в реальные угрозы устойчивому развитию привело к реальному ущербу, нанесенному российской экономике, к падению уровня жизни населения (кризисы 1998-1999, 2008-2009, 2015-2016 гг.).


Одновременно следует отметить, что применяемые инструменты стратегического планирования ориентированы на обоснование бюджетных расходов и повышение результативности непосредственной деятельности отдельных мини
стерств и ведомств. Вопросы стратегического анализа и стратегического прогнозирования зачастую остаются за пределами внимания лиц, принимающих решения, и недостаточно проработаны в нормативно-правовом плане.


Малоэффективной и недостаточно скоординированной остается деятельность по решению межведомственных и межуровневых задач, имеющих наибольшую общественную значимость. Применяемые методы, как показывает практика, не обеспечивают результативного решения стратегических задач социально-экономического развития. Во многом такой недостаток связан с действующей практикой отраслевого бюджетирования.


Третья проблема стратегического планирования связана с недостатками и пробелами в действующем законодательстве. Состояние методического обеспечения стратегического планирования не отвечает задачам прорыва в экономике и социальной сфере [2]. Определяющую роль имеет отсутствие нормативно-правового акта, вводящего в операционное управленческое поле алгоритм сквозного комплексного стратегического планирования.


В частности, Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» не рассматривает, в принципе, общий алгоритм и последовательность действий участников стратегического планирования при осуществлении стратегического целеполагания, стратегического прогнозирования, программирования и планирования. Вместе с тем это важнейшая организационная компонента всего процесса стратегического планирования и стратегического управления, и она должна иметь свою нормативно-правую регламентацию.


На практике подобный подход применялся в советский период. В условиях централизованного управления народным хозяйством процесс разработки, согласования и утверждения плановых и программных документов обеспечивался синхронно во всех отраслях и осуществлялся за полтора-два года до начала реализации очередной «пятилетки».


Сбалансированная увязка показателей социально-экономического развития и их согласование осуществлялись (в 1980-х гг.) на уровне основных целевых показателей (заданий первого уровня), которые имели преимущественно межведомственный характер. Задания второго уровня и их целевые значения устанавливались на отраслевом уровне. Задания третьего уровня и их показатели формировались с учетом ведомственной спецификации и этапов жизненного цикла инфраструктурных или научно-технических проектов.


Важную роль в формировании сбалансированного развития отраслей и территорий имело обоснование комплексного пространственного развития и рационального размещения производительных сил. Примеров тому много, — достаточно напомнить о разработке и реализации проекта ГОЭЛРО или проектах индустриального развития и хозяйственного освоения Сибири, Дальнего Востока или Крайнего Севера.


В постсоветский период практика межотраслевого прогнозирования и планирования комплексного развития производительных сил в масштабах страны была упразднена. В условиях становления рыночных отношений и открытого общества критерии рациональности и эффективности государственного управления изменились. Приоритетными стали задачи по удовлетворению рыночного спроса и обеспечению конкурентоспособности отраслей хозяйства, анализ развития производительных сил стал прерогативой ведомственного и корпоративного управления. Это привело в целом к упадку традиций и культуры планирования, сформированной советской школой управления.


Четвертый круг проблем стратегического планирования обусловлен отсутствием мотиваций к созданию условий для инновационного развития, что характерно для «периферийной» и экспортно-сырьевой экономики. В условиях усиления глобальной конкуренции страны лидеры в технологическом развитии имеют сравнительно больше возможностей для доминирования в мировой политике и экономике, чем страны, экономика которых опирается на эксплуатацию природных ресурсов.


Однако лидирующие позиции в глобальном развитии обеспечиваются не только за счет межотраслевой конвергенции передовых технологий в национальной экономике. В современном мире лидерство достигается также во многом за счет развития человеческого потенциала, опережающего создание на основе широкой кооперации различных институтов, условий (организационных возможностей) для ускоренной концентрации необходимых компетенций в конкретных точках роста и в смежных сферах деятельности.


Последний фактор становится определяющим для создания новых конкурентоспособных продуктов. В условиях недостаточной межотраслевой интеграции и межуровневой координации действующая российская система стратегического планирования сохраняет признаки архаичности. Отсутствие интегрального подхода к стратегическому планированию становится институциональной ловушкой, барьером для инновационного прорыва и устойчивого развития.


Низкая мотивация к созданию условий для инновационного развития связана также с тем, что Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» вообще не затрагивает вопросы планирования в корпоративном секторе экономики и их увязку с государственным и муниципальным планированием.


Вместе с тем это важнейшее направление формирования государственно-частного партнерства, на основе которого через документы стратегического планирования должны быть увязаны между собой национальные цели развития, стратегические национальные приоритеты, интересы гражданского общества, проекты различных субъектов частного предпринимательства, а также планы развития территорий (макрорегионов). Этот изъян почти неизбежно проявится в ходе реализации национальных проектов.


В этой связи, учитывая задачи, поставленные Президентом Российской Федерации на одном из заседаний Совета при Президенте по стратегическому развитию и национальным проектам, требуется внесение изменений в упомянутый Федеральный закон в части координации и синхронизации процессов стратегического планирования в структурах федерального, отраслевого, регионального и корпоративного уровня. Необходимо также нормативное обеспечение согласования бюджетного и стратегического планирования.


Это тем более важно в условиях движения ведущих стран мира к шестому технологическому укладу [3]. По имеющимся экспертным оценкам, шестой технологический уклад в наиболее развитых странах фактически уже наступил. К началу 2010-х гг. доля производительных сил пятого технологического уклада в США, Германии и других развитых странах составила до 60%, шестого — до 5% и более.


Для решения обозначенных проблем в области стратегического планирования необходимо сконцентрировать усилия государства, общественных институтов и гражданского общества в следующих направлениях.


Первое направление предполагает усиление роли федерального центра в организации сбалансированного пространственного развития. Учет масштабов страны, исторически сложившихся различий в региональном развитии, разнообразия природно-климатических, транспортно-географических и пространственно-ресурсных особенностей в государственной политике регионального развития, с одной стороны, может ограничивать решение частных задач, а с другой — способствовать созданию глобальных конкурентных преимуществ для национальной экономики.


Второе направление связано с внедрением цифровых технологий в систему стратегического планирования для повышения эффективности и результативности государственного и муниципального управления. На этом направлении следует исходить из задачи, поставленной в Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации: «...формировать собственные цифровые платформы, естественно совместимые с глобальным информационным пространством. Это позволит по-новому организовать производственные процессы, финансовые и биологические услуги».


Для стратегического планирования важность этой задачи сопряжена с тем, что цифровая экономика предполагает переход целого ряда управленческих решений и отдельных бизнес- процессов в IP-сферу. И это, безусловно, накладывает свой отпечаток на понимание процесса планирования. Рисками для реализации проекта «Цифровое стратегическое планирование» является неготовность управленческой среды к переходу на новые стандарты в экономической деятельности, отсутствие методологий и практик обучения (переподготовки) управленцев и специалистов, недостаточность специальной нормативной правовой базы, с помощью которой можно будет регламентировать процессы управления в условиях цифровизации.


Таким образом, вырисовывается достаточно понятная картина концентрации усилий научного и экспертного сообщества страны на проработке проблем совершенствования стратегического планирования в Российской Федерации.


Но этими направлениями деятельности решение приоритетных задач развития инструментария стратегического планирования не исчерпывается. В системе стратегического планирования Российской Федерации 2019 г. может стать переломным в связи с полномасштабным переходом к практике проектной деятельности.


В Российской Федерации проектная деятельность развернута на основании решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также в соответствии с Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации. Она определяется как «деятельность, связанная с инициированием, подготовкой, реализацией и завершением проектов». При этом под термином «проект» понимается «комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений». Указано, что проектная деятельность в Правительстве Российской Федерации учитывает особенности системы стратегического планирования.


В соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ст. 10, и. 1), Президент Российской Федерации: определяет и уточняет направления, цели и приоритеты социально-экономической политики, цели социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; определяет направления достижения стратегических целей и решение связанных с ними важнейших задач.


Правительство Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ст. 10 и. 3) определяет последовательность разработки и взаимоувязку документов стратегического планирования и содержащихся в них показателей, а также порядок формирования системы целевых показателей, исходя из приоритетов социально-экономического развития.


Согласованная реализация указанных полномочий означает структурную увязку документов стратегического целеполагания, утверждаемых Президентом Российской Федерации, и документов стратегического прогнозирования, планирования и программирования, формируемых Правительством Российской Федерации, в том числе имплементацию национальных целей и стратегических задач в рамках проектной деятельности.


Перечень национальных целей и стратегических задач, подлежащих реализации в рамках проектной деятельности в период с 2018 по 2024 г., установлен Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204. В Указе определены национальные цели и стратегические задачи научно-технологического и социально- экономического развития России на среднесрочный период. На этой основе Правительство Российской Федерации разработало соответствующие национальные и федеральные проекты, приняты Методические указания по разработке национальных проектов (программ)2 (Утверждены Председателем Правительства РФ от 04.06.2018 № 4072п-П6.).


В целом вся проведенная к началу 2019 г. работа была направлена на создание условий для улучшения функционирования системы стратегического планирования.


В качестве ключевых мер были определены долгосрочные стратегические национальные приоритеты3 (Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683).); установлены национальные цели и стратегические задачи развития России на среднесрочный период; разработаны национальные проекты (включающие федеральные и региональные проекты и текущие планы мероприятий по их реализации); определены контрольные точки, подтверждающие получение промежуточных и итоговых результатов приоритетных проектов.


Реализуемые национальные проекты имеют научно-технологическую и социально-экономическую направленность. Анализ содержания национальных проектов показывает, что они включают широкий комплекс научно-технологических, социально-экономических, производственных, институциональных и организационных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений. Финансовое обеспечение этих проектов осуществляется за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с учетом разграничения полномочий между различными уровнями государственной и муниципальной власти, а также за счет внебюджетных источников.


По каждому проекту определены целевые показатели с детализацией по этапам реализации (контрольным точкам), разработаны планы мероприятий по их достижению, установлена адресная персональная ответственность представителей органов исполнительной власти. Управление реализацией национальных, федеральных и региональных проектов возложено на проектные офисы федерального, отраслевого и регионального уровней. Проектные офисы наделены полномочиями оперативного принятия управленческих решений для достижения заданных целей с учетом возможных изменений внешних и внутренних условий реализации4 (Положение об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 31.10.2018 г. № 1288).)5 (Методические указания по разработке национальных проектов (программ) (Утверждены Председателем Правительства РФ от 04.06.2018 № 4072п-П6).) .


Проектная деятельность осуществляется в рамках полномочий Правительства Российской Федерации и, по сути, является механизмом координации процессов реализации установок и положений стратегического планирования, реализуемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в соответствии с приоритетами, определенными на среднесрочный плановый период.


Вместе с тем при проектном управлении следует принимать в расчет возможность риска при реализации установок стратегического планирования, который состоит в возможной неэффективной работе механизмов обратной связи в системе государственного управления.


Например, по материалам совместного заседания Государственного совета и Комиссии при Президенте Российской Федерации по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития России от 04.05.2017 (http://www.kremlin.ru/events/president/news/54448) установлено, что из 179 содержащихся в майских указах Президента Российской Федерации 2012 г. поручений Правительству Российской Федерации, которые отслеживал исполком ОНФ, 35 — исполнены, 44 — не исполнены и 100 — исполнены частично. Низкая эффективность выполнения поставленных задач связана не только с реализацией, но и с дефектами планирования [1].


Дефекты планирования обычно обусловлены отсутствием или неправильным построением и недостаточным научным обоснованием причинно-следственных связей, когда не в полной мере оцениваются причины и следствия принимаемых стратегических решений и, соответственно, вырабатываются неадекватные управленческие решения.


Для минимизации рисков и дефектов планирования ряд экспертов предлагает ограничить количество документов стратегического планирования путем замены всех документов целеполагания единой стратегией социально- экономического развития Российской Федерации. Предлагается также оптимизировать набор документов прогнозирования или ликвидировать отдельные отраслевые документы с заменой последних небольшим числом межотраслевых стратегий.


Однако предлагаемый путь достаточно контрпродуктивен, так как объединение документов стратегического планирования приведет к их декларативности, утрате адресности и снижению ответственности, нарушит сложившуюся систему государственного управления, ослабит потенциал государственно-частного партнерства.


В связи со структурным разнообразием действующей системы стратегического планирования и для оптимизации научно-методического и информационного сопровождения процессов стратегического планирования первоочередными задачами (мерами) являются: создание алгоритма агрегированной оценки результатов деятельности на разных этапах (в контрольных точках) жизненного цикла документов стратегического планирования и приоритетных проектов; научное обоснование увязки целевых показателей национальных проектов, федеральных проектов с целевыми показателями ранее утвержденных документов стратегического планирования в области социально-экономического развития и национальной безопасности; разработка представлений о стратегических рисках социально-экономического развития и об угрозах национальной безопасности Российской Федерации в рамках разработки документов стратегического прогнозирования (пи. 21-23 ст. 3 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»); а также подготовка информационных продуктов на основе автоматизированной обработки данных о документах стратегического планирования и результатах их реализации для поддержки принятия управленческих решений в сфере стратегического планирования, в том числе — поддержки деятельности проектных офисов, осуществляющих разработку и реализацию приоритетных проектов.


Для сбалансированного развития и обеспечения национальной безопасности требуется совершенствование нормативной базы стратегического планирования в части определения содержания всех этапов жизненного цикла стратегического планирования (целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования), выработки общего алгоритма и последовательности действий участников стратегического планирования,


Данная работа должна быть направлена на выработку на основе национальных интересов и стратегических национальных приоритетов национальных целей и стратегических задач, инструментария проектной деятельности, концепции и модели суверенной, адаптивной, устойчивой экономики, не уступающей по своему потенциалу и возможностям экономикам самых развитых стран мира.


БЛАГОДАРНОСТЬ


Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситету в 2019 г., по теме «Архитектура и модель управления рисками экономической безопасности Российской Федерации».


ACKNOWLEDGEMENTS


The article is based on the results of studies carried out at the expense of budgetary funds on the state task of the Financial University in 2019, on the theme “Architecture and model of risk management of economic security of the Russian Federation”.


СПИСОК ИСТОЧНИКОВ



  1. Маленков Ю. А. Причинно-следственные модели в стратегическом планировании. Вестник Санкт- Петербургского университета. 2011 ;(2): 116-129.

  2. Стратегическое планирование в Российской Федерации: состояние методического обеспечения. Аналитический доклад (по результатам мониторинга реализации Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации») / А. В. Клименко, В. А. Королев, Д.Ю. Винских, Н.А. Рычкова, И.Ю. Сластихина; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М.: Изд. дом Высшей школы экономики; 2016. 60 с.

  3. Авербух В. М. Шестой технологический уклад и перспективы России (краткий обзор). Вестник Ставропольского государственного университета. 2010;(71):159—166.

  4. Стратегический анализ в цикле государственного управления в сфере национальной безопасности. В сб.: «Стратегическое управление в сфере национальной безопасности России: оптимальные сценарии преодоления вызовов и угроз: Материалы Пятой Всероссийской научно-практической конференции». Москва, 26 мая 2017 г. Шевченко А. В., ред. М.: Издательство Проспект; 2018.186 с.